Зе!Конституция: как президент Зеленский хочет менять Основной закон

Во время обеих предвыборных кампаний в этом году через риторику Владимира Зеленского и его команды красной ниткой проходила идея народовластия и необходимости постоянно "спрашивать у народа".

В интервью РБК-Украина идеолог команды власти и новоизбранный первый вице-спикер Руслан Стефанчук рассказывал об идеи активнее применять референдумы, реформировать механизм петиций, ввести инструмент отзыва народного депутата и "народного вето" на законопроекты.

Пока же во внесенных президентом в Раду "конституционных" законопроектах есть лишь идея предоставить народу право законодательной инициативы. Предлагается наделить граждан таким правом – вносить законопроекты в Раду, наряду с президентом, Кабмином и народными депутатами. Детальная процедура того, как это будет происходить, очевидно, будет прописана в отдельном законе.

Против "кнопкодавства" и прогулов

Другим законопроектом (№1014) предлагается закрепить в Конституции право президента создавать Национальное антикоррупционное бюро, назначать руководителей НАБУ и Госбюро расследований.

Сейчас эти нормы закреплены в профильных законопроектах, но их отсутствие в Конституции в последние годы давало оппозиции повод для критики: дескать, полномочия главы государства исчерпывающе описаны в Основном законе и никаких упоминаний о НАБУ и ГБР там нет. Теперь это противоречие предлагается устранить.

Также в Конституции, согласно предложенному проекту, закрепляется право президента создавать независимые регулирующие органы, назначать и увольнять их членов, как, к примеру, в случае с Советом НБУ.

Еще один законопроект (№1028) предлагает закрепить в полномочиях парламента норму о создании других органов, обеспечивающие работу Рады, за счет госбюджета.

Также Зеленский предложил парламенту закрепить в Конституции дополнительные основания для прекращения депутатских полномочий. Внесенный президентом законопроект (№1027) предполагает, что депутаты могут лишиться мандата за неперсональное голосование и прогулы.

Ввести ответственность за "кнопкодавство" президент Зеленский предложил еще два месяца назад, зарегистрировав в Раде восьмого созыва соответствующий проект закона. Им предполагалось штрафовать депутатов, уличенных в нажатии кнопок за коллег. Теперь же в Офисе президента решили прописать более радикальные меры.

Согласно новому законопроекту, если суд установит факт "кнопкодавства" со стороны того или иного депутата, в таком случае его полномочия могут быть прекращены. Равно как и в том случае, если суд установит, что депутат позволил своему коллеге проголосовать вместо него.

Также Верховный суд может оставить депутата без мандата, если без уважительных причин он пропустит треть заседаний Рады и/или комитета, в котором работает, в течение одной сессии. Об этой инициативе в "Слуге народа" заговорили сразу после победы на парламентских выборах. Параллельно в политсиле думали над тем, чтобы закрепить механизм отзыва народного депутата на референдуме.

Еще одно изменение, прописанное в проекте закона, предполагает, что депутат может сложить мандат после своего заявления на заседании парламента. Сейчас же депутат может добровольно прекратить свою работу в Раде только после того, как за это проголосуют его коллеги в зале. Нередко нардепы, заявившие о добровольном сложении полномочий, еще по пару лет имели мандат, поскольку Рада по тем или иным соображением не голосовала за их заявления. Прежде всего, это касалось мажоритарщиков, поскольку тогда пришлось бы проводить довыборы на его округе.

Случалось такое и со списочниками – например, с новоназначенным министром по вопросам развития общин и территорий Аленой Бабак. В парламент она прошла по спискам "Самопомощи", еще в 2017 году решила отказаться от мандата, но так и пробыла депутатом до самого конца прошлой каденции, потому что голосов, чтобы отпустить ее, в сессионном зале так и не нашлось.

Открытые списки и меньше депутатов

Новая власть инициирует сокращение количества депутатов с 450 до 300, закрепив эту цифру в Основном законе. И президент, и его партия "Слуга народа" обещали урезать численность депутатского корпуса еще ранее.

Уже в первый пленарный день Зеленский внес законопроект (№1017), которым предлагается не только установить численность Рады в 300 депутатов, но и закрепить пропорциональную избирательную систему в Конституции.

Сейчас в Украине действует смешанная – пропорционально-мажоритарная – система выборов: половина депутатов избираются по спискам партий, еще половина – по мажоритарным округам. В конце своей каденции Рада восьмого созыва приняла Избирательный кодекс, предусматривающий проведение парламентских выборов по пропорциональной системе с открытыми списками. РБК-Украина подробно рассказывало о положениях кодекса и принципе открытых списков.

Чтобы он вступил в силу, свою подпись под ним должен поставить президент Зеленский, которому передали документ на прошлой неделе.

Правда, об открытых списках в проекте изменений в Конституцию, предложенных Офисом президента, не упоминается. При этом уточняется, что сам порядок проведения выборов народных депутатов Украины устанавливается отдельным законом.

Как пояснили РБК-Украина парламентарии из "Слуги народа", закрепленная в Основном законе пропорциональная система будет включать выборы только по открытым спискам. Также в законопроекте говорится, что народным депутатом может стать гражданин, владеющий государственным языком.

Это не первая попытка в истории независимой Украины сократить количество депутатов. Второй президент Леонид Кучма даже выносил этот вопрос на всеукраинский референдум. По результатам голосования 16 апреля 2000 года 89,91% граждан высказались в поддержку этой идеи.

Тогда же народ проголосовал за ограничение депутатской неприкосновенности и введение двухпалатного парламента. Но в итоге нардепы внесли в Конституцию только право президента распускать Раду, проигнорировав остальные решения, принятые на референдуме. К слову, в интервью РБК-Украина Руслан Стефанчук рассуждал о необходимости имплементировать итоги референдума 2000 года.

Зеленский хочет закрепить в Основном законе и право Верховной рады назначать уполномоченных (омбудсменов) по соблюдению Конституции и законов в разных сферах. Один Уполномоченный Верховной рады по правам человека, на которого сегодня возложены все эти функции, не может эффективно выполнять принадлежащие ему полномочия, говорится в пояснительной записке к президентскому документу №1016. Кроме назначения и увольнения, парламент будет вправе заслушивать ежегодные отчеты омбудсменов о соблюдении законодательства.

Еще один законопроект Зеленского (№1013) предлагает отменить адвокатскую монополию, закрепленную в статьи 131-2 Конституции. Это положение появилось в Основном законе в рамках судебной реформы, стартовавшей в период президентства Петра Порошенко в 2016 году.

Адвокатская монополия, вызвавшая споры в юридических кругах, подразумевает, что представлять в судах интересы третьих лиц могут исключительно адвокаты, то есть лица, имеющие адвокатские удостоверения.

Из проекта Зеленского следует, что исключительное право адвокатов сохраняется лишь при осуществлении защиты лица от уголовного обвинения.

Почти неприкосновенные

В первый день работы Верховной рады 9-го созыва депутаты ближе к полуночи успели предварительно (в первом чтении) одобрить проект закона, отменяющий депутатскую неприкосновенность (№7203).

Этот законопроект еще осенью 2017 года зарегистрировал Петр Порошенко, предложив отменить иммунитет с 2020 года. Тогда же парламентарии направили этот документ вместе с альтернативным проектом, внесенным группой депутатов, на оценку Конституционного суда. Оба документы были признаны КСУ такими, что не противоречат Основному закону, однако высказали свои замечания касательно возможного вмешательства в деятельность депутатов после отмены иммунитета.

“Принимая решение об отмене депутатской неприкосновенности, необходимо учитывать состояние политической и правовой системы Украины – ее способность в случае полного отсутствия института депутатской неприкосновенности обеспечить беспрепятственное и эффективное осуществление народными депутатами Украины своих полномочий, функционирования парламента, а также реализацию конституционного принципа разделения государственной власти”, – отметил суд.

Именно к этим замечаниям апеллировали оппозиционные фракции во время голосования за документ на прошлой неделе, заявляя, что эти замечания следует учесть во время принятия проекта закона. Тем не менее, и новое большинство, и новая оппозиция поддержали проект Порошенко 363 голосами "за".

Владимир Зеленский еще в день досрочных выборов Верховной рады заявил, что снятие депутатской неприкосновенности станет одним из первых решений нового парламента. При этом у Зеленского решили отменять неприкосновенность на базе законопроекта, внесенного пятым президентом, потому как его принятие – самый быстрый механизм, ведь к документу уже есть вывод КСУ.

Законопроект предусматривает, что парламентарии лишатся иммунитета уже с 1 января 2020 года. Его суть сводится к изъятию из 80 статьи Конституции двух частей, в которых идет речь о гарантии депутатской неприкосновенности и невозможности задержать, арестовать и привлечь нардепов к уголовной ответственности без согласия Верховной рады.

Фактически у нардепов останется гарантия безопасности от преследования за результаты голосования или высказывания в парламенте (хотя за оскорбление и клевету все же придется ответить по закону). В остальных же случаях, с точки зрения Уголовного кодекса, народные депутаты не будут ничем отличаться от других украинских граждан.

В современной украинской истории парламент лишил неприкосновенности всего 19 народных депутатов, и только один из них – Виктор Лозинский – сел в тюрьму по обвинению в убийстве. В большинстве случаев в делах против народных депутатов суды не доходили до обвинительных вердиктов.

Бывало и так, что пока Генпрокуратура добивалась у Рады разрешения на арест нардепа, он без проблем покидал границы страны. Яркий пример: бегство Александра Онищенко – между ходатайством о снятии неприкосновенности и подписанием сообщения о подозрении прошло больше месяца.

Теперь до снятия с депутатов неприкосновенности осталось провести лишь одно голосование, вполне вероятно – уже 3 сентября.

Зе!Импичмент

Предложенный Зеленским законопроект об импичменте хоть и не предусматривает внесения изменений в Конституцию, но все равно касается важного демократического инструмента – возможности мирным путем отстранить президента от должности за совершение госизмены или другого преступления.

Еще перед вторым туром президентских выборов Владимир Зеленский публично обещал, что одной из первых его инициатив на посту главы государства как раз и будет закон об импичменте. Соответствующий документ он и правда внес в Раду незадолго после вступления в должность. Однако депутаты прошлого созыва отказались даже включить его в повестку дня.

Тогда в правящей коалиции объяснили, что порядок импичмента уже прописан в Конституции и законе о регламенте. Однако предполагается, что один из этапов в этой процедуре – расследование и вывод специальной следственной комиссии парламента. При этом четкий порядок ее работы и полномочия в действующих законах не указан. Потому в июне Рада приняла законопроект о временных следственных и специальных комиссиях.

Следует отметить, что документ определяет не только формирование специальной комиссии, необходимой для расследования преступлений президента. Он также дает реальные полномочия временным следственным комиссиям, наподобие той, что расследовала убийство Екатерины Гандзюк и нападения на других активистов. По официальной информации, Зеленский этот документ не подписал, но и не ветировал, при этом срок подписания законопроекта истек 27 июня.

"Будет закон, и он был, мы подавали закон об импичменте. Будет закон об импичменте, один из первых законов, который внесет "Слуга народа". Не дополнение, а закон об импичменте президента", – заявил президент в уже день досрочных парламентских выборов.

И действительно, президентский законопроект об импичменте стал одной из первых внесенных в Раду законодательных инициатив. Он фактически повторяет положения майского законопроекта, отклоненного прошлым созывом ВР, и действующие нормы регламента.

Процедура отстранения главы государства с должности остается крайне сложной и многоэтапной. Сперва по заявлению большинства депутатов создается специальная следственная комиссия, которая рассматривает все подозрения в адрес президента, допрашивает свидетелей и экспертов, изучает фактические обстоятельства дела и т.д. Ее обвинительное заключение, если такое будет составлено, Рада утверждает тайным голосованием двумя третями голосов.

Далее ВР обращается к Верховному и Конституционному суду. Первый должен подтвердить, что в действиях президента действительно есть состав преступления. Второй – что расследование этого дела шло без нарушений конституционной процедуры. Если оба условия выполнены, Рада должна принять окончательное решение об отстранении президента с должности, тайным голосованием, тремя четвертями своего состава, то есть 338 голосами.

Вполне очевидно, что пройти все эти этапы и набрать необходимое количество голосов крайне сложно, а в нынешнем парламенте с монобольшинством "Слуги народа" возможно лишь теоретически. Для того, чтобы сделать этот механизм более реальным, без изменений в Конституцию не обойтись.