Бюро для президента: як Зеленський посилює контроль над правоохоронною системою

Верховна рада 3 грудня проголосувала за поправки до закону про Державне бюро розслідувань (ДБР). Зміни, які спочатку виглядали "декоративними", у підсумку призвели до кардинального переформатування як структури відомства, так і моделі його управління.

Бюро, яке за чинним законодавством має бути незалежним і політично нейтральним органом, може перейти під контроль президента України. Як це вдалося Володимиру Зеленському і чим це загрожує всій правоохоронній системі – в матеріалі РБК-Україна.

В 2017 році обрання Романа Труби директором ДБР було одночасно несподіваним і абсолютно прогнозованим. Формат зі "слабким" і керованим керівником та "сильними" заступниками (Ольгою Варченко та Олександром Буряком) був узгоджений тодішньою коаліцією – фракціями "БПП" і "Народний фронт".

До пори до часу ця конструкція могла існувати і навіть демонструвати яку-ніяку ефективність, але після зміни влади в підсумку і вона була піддана ревізії.

Так, прийняті парламентом на початку грудня зміни скасовують колегіальний принцип управління Держбюро, передаючи всі повноваження виключно керівнику відомства. Але сам він фактично стає фігурою з президентської вертикалі влади.

Зеленський раніше домігся призначення свого друга дитинства Івана Баканова головою СБУ, а Руслана Рябошапки – "100% свого прокурора" – керівником ГПУ. Тепер він отримає право призначити нового в.о. директора ДБР на фактично необмежений термін. Надалі президент зможе використовувати ефективні важелі управління для максимального контролю за діяльністю цього органу.

Все це відбувається на тлі ситуативного, але міцного союзу команди Зеленського з главою МВС Арсеном Аваковим, який все ще перебуває на необмеженому "випробувальному терміні".

Опитані РБК-Україна експерти бачать в цих процесах суттєве посилення влади президента над українською правоохоронною системою, і, більш того, підкреслюють, що воно вкрай сумнівне з точки зору чинної Конституції.

Концентрація сили

Включення ДБР в систему "президентських" силових структур веде до концентрації в одних руках контролю над слідчими органами. Це може нести в собі серйозні ризики для держави, зазначає старший науковий співробітник Інституту держави і права Микола Сірий.

"Станом на сьогодні президент України має надзвичайно великий вплив на СБУ, президент має також великий вплив на ГПУ... І тепер ми бачимо, що у зв'язку з цими змінами саме президент отримує повноваження щодо затвердження структури ДБР та призначення його голови. Це дуже великі перекоси в системі розподілу владних повноважень, і ці перекоси не йдуть на користь суспільству, не йдуть на користь владі", – вважає юрист.

На думку голови Науково-консультативної ради при ДБР Миколи Хавронюка, посилення впливу президента на правоохоронну систему дійсно простежується, але воно може бути обумовлено його повноваженнями щодо забезпечення національної безпеки.

"Зараз неправильна ситуація, коли частина правоохоронних органів "замикається" на Кабміні, а інша частина – на президента. З іншого боку, згідно з Конституцією, президент забезпечує питання державної безпеки. З цієї точки зору, злочинність посадових осіб, яку розслідує ДБР, або топ-корупція, яку розслідує НАБУ, – це питання національної безпеки, і тому ми теоретично можемо говорити про правомірність бажання президента впливати в цій сфері", – сказав він.

Зміни зазнає також конкурсна комісія з відбору нового керівника ДБР. До її складу будуть включені по три представника від Зеленського, Верховної ради та міжнародних антикорупційних організацій. У такому форматі цілком вірогідною виглядає ситуація, коли абсолютна більшість голосів при конкурсному відборі матимуть пропрезидентські сили.

Саме це, а також вплив президента на Раду громадського контролю при ДБР, можуть стати основними проблемними точками, вважає співзасновник StateWatch Олександр Лємєнов.

"Ключова проблема в тому, що незрозуміло, чому президент повинен затверджувати положення про Раду громадського контролю при ДБР. Це перше. А друге питання, яке мене дійсно хвилює – це склад конкурсної комісії. Природно буде перекіс, мені б хотілося, щоб "міжнародників" було більше", – уточнив експерт.

При цьому Лємєнов не бачить небезпеки в посиленні президентського впливу на ДБР. За його словами, протягом двох років роботи бюро і так постійно піддавалося політичному впливу і не змогло стати дійсно незалежним органом. Він вважає основною цінністю прийнятого закону можливість "перезавантажити" Державне бюро розслідувань.

У свою чергу, голова профільного комітету Верховної ради, депутат від "Слуги народу" Денис Монастирський відразу після голосування заявив журналістам, що прийняті зміни зроблять ДБР більш незалежним. На його думку, цьому посприяє саме зміна складу конкурсної комісії.

"Я думаю, що це те, що підвищить незалежність цього органу та кандидатів, які будуть розглядатися", – заявив глава комітету, якого, до речі, називають одним з кандидатів на посаду директора бюро.

З приводу можливого призначення Монастирський ухильно відповів, що має певні амбіції, але не може коментувати, так як це зона відповідальності президента.

За даними інформованих джерел РБК-Україна, Банкова розглядає на цю посаду і заступника генпрокурора Віктора Трепака. Серед кандидатів також значаться: заступник керівника ОП Андрій Смирнов, голова комітету ВР з правової політики Ірина Венедіктова та перший заступник прокурора Миколаївської області Олександр Білоус.

Змінити Конституцію

Можливе посилення контролю президента над роботою Держбюро – не єдиний спірний момент, який виникає після прийняття парламентом зазначеного закону. З юридичної точки зору можливість призначення президентом голови правоохоронного органу сумнівна. Така функція відсутня в статті 106 Конституції, де перелічені повноваження глави держави.

Законопроект, що пропонує внести необхідні зміни в Основний закон, ще у вересні було передано Верховною радою в КСУ, але станом на початок грудня рішення щодо нього суд ще не виніс.

За даними джерела РБК-Україна в суді, швидше за все до Нового року документ все ж таки буде розглянуто та визнано таким, що відповідає Конституції. Але після цього перед президентським офісом буде стояти ще більш складне завдання – зібрати 300 голосів у парламенті для закріплення в Основному законі нових повноважень гаранта.

На думку експертів, до отримання висновків КСУ приймати законодавчі зміни і залишати в них право президента, яке оскаржується в суді, – досить сумнівна ідея.

"З перших днів вступу в силу президентських повноважень Зеленського фахівці, в тому числі і я, звертали увагу, що бажано було б президенту провести ревізію своїх повноважень і як можна швидше повернутися до їх конституційного обсягу, і ні в якому разі не брати на себе ті повноваження, які не передбачені Конституцією. Як бачите, не виникло потреби дослухатися до цього, парламент проголосував, як я розумію, у згоді з думкою президента. Ця позиція, очевидно, була узгоджена з Офісом президента, хоча це і неконституційна дія", – вважає юрист Сірий.

Хавронюк в цілому згоден з такою позицією колеги, але допускає, що поспіх президентської команди був виправданий додатковими факторами.

"На мою думку, президент дійсно пішов на певний ризик, враховуючи ці зміни в закон (про ДБР. – ред.). Тому що, якщо бути послідовними, то треба було спочатку дочекатися, що скаже КСУ щодо конституційності взагалі такого підходу, а потім вже, керуючись відповідним рішенням, пропонувати зміни. Але, мабуть, ситуація не терпіла зволікання і тому взяли і зробили так, як зробили", – зазначив експерт.

Крім того, юристи також звертають увагу на невиправдану зміну статусу ДБР з "органу виконавчої влади" на "правоохоронний орган". Це нововведення в досить незвичний спосіб виводить Держбюро зі сфери впливу Кабінету міністрів, зазначає адвокат по кримінальних справах юридичної фірми "Ільяшев і Партнери" Денис Ненов.

"На виведення ДБР з системи органів виконавчої влади не дає достатніх підстав Конституція, так як згідно п. 7 ст. 116 Основного Закону саме Кабінет міністрів України здійснює заходи щодо забезпечення боротьби зі злочинністю. При цьому, чинним законодавством не регламентована система правоохоронних органів, особливості її організації та діяльності. Навіть єдиного визначення терміну "правоохоронні органи" не існує – воно дається у восьми різних актах законодавства", – зазначив він.

У будь-якому разі ні в кого з експертів не виникає сумнівів, що глава держави найближчим часом підпише закон і призначить нового керівника бюро. Керівника із значно розширеними повноваженнями, але і зі значно збільшеною політичною залежністю від Банкової.