Про вибори після війни та референдум про території: інтерв'ю з Сергієм Дубовиком, ЦВК

Про те, скільки часу потрібно Україні для підготовки до виборів, чи реально організувати всеукраїнський референдум, чи зможуть проголосувати українці за кордоном – читайте в інтерв'ю заступника голови Центрвиборчкому Сергія Дубовика для РБК-Україна.

Президент Володимир Зеленський допустив проведення референдуму щодо територій в рамках потенційної мирної угоди про завершення війни. Щоправда, вже цього тижня голова держави зазначив, що поки про це не йдеться. А от до виборів, стверджує президент, він готовий.

Однак на шляху до виборів стоять багато серйозних перешкод і проблем – від прямої заборони на їх проведення під час воєнного стану до зруйнованої інфраструктури, верифікації списків виборців, голосування військових та українських біженців за кордоном тощо.

Як розповів РБК-Україна заступник голови Центральної виборчої комісії Сергій Дубовик, усі численні проблеми загалом можна буде розв'язати, коли парламент встановить відповідні рамки виборчого процесу, хоча це, звісно, потребуватиме часу. Самі ж поствоєнні вибори в Україні він називає безпрецедентними – адже жоден іноземний досвід до кінця не є релевантним українським реаліям.

– Скільки часу Україні оптимально потрібно на підготовку перших повоєнних виборів, щоб це був демократичний, легітимний процес?

– Це досить складна відповідь. Оскільки ніколи ще не було прецедентів таких повоєнних виборів, які мають відбутися в Україні.

Ми вивчали дуже багато іноземного досвіду, але жоден ідеально не підходить для наших умов. В першу чергу, це розмір нашої країни, розмір виборчої інфраструктури і кількість виборців, це місцезнаходження нашої країни в сім'ї європейських народів.

Тому існують два виміри: перший вимір – це законодавчий. Ті регламенти, які закладені ще в законодавство мирного часу. І другий вимір – це підготовчий вимір відповідності загальноєвропейським нормам, цінностям і міжнародним стандартам, які прийняті на європейському континенті.

Що стосується законодавчого виміру, то поки що Верховна Рада не змінила регламенти: є конституційні вимоги щодо організації проведення виборів народних депутатів України після скасування воєнного стану. Відповідні вимоги щодо видання актів Ради про проведення президентських і місцевих виборів передбачені знову ж таки після скасування воєнного стану.

Але існує те, що не зовсім з цим корелюється – це заборона у Виборчому кодексі одночасно проводити всі національні виборчі кампанії. Отже, Центральна виборча комісія і всі державні органи після скасування воєнного стану, якщо не буде змінено регламенти, будуть виходити з тих вимог, які існують в чинному законодавстві. І готувати вибори з урахуванням тих можливостей, які будуть в української держави. Це, скажімо так, офіційно.

Що ж стосується реалій, то вже неодноразово висловлювалися думки, що такий короткий термін навряд чи дозволить нам провести вибори з урахуванням вимог і Венеційської комісії, і Ради Європи, і Європейського Союзу, і Північноатлантичного Альянсу, до яких ми прагнемо.

Для організаторів виборів завжди мало часу. Були діалоги Моне за участі всіх основних представників фракцій, які відбулися декілька років тому, казали про півроку (для організації виборів, - ред.). Є вимоги щодо розгортання місії ОБСЄ на довгострокове спостереження, які розтягуються практично на 9 місяців.

Чи будемо мати такий час, я вже зараз не переконаний. Можливо, саме під Україну буде треба змінити окремі стандарти чи змінити окремі підходи. Але за будь-яких обставин, при підготовці цих законодавчих актів нам треба буде звернутись до європейських партнерів. Щоб вони дали нам зрозуміти, що ті проблеми, які постануть при підготовці повоєнних виборів, будуть відповідати міжнародним стандартам, з урахуванням тих складностей, з якими зіткнеться повоєнна Україна при організації цього процесу.

– Тобто оптимально – це шість місяців, відповідно до чинного законодавства та інших вимог. А як це буде на практиці?

– У відповідності до чинних регламентів нам дається відповідно 60 днів і 90 днів. Тобто це регламенти, це вимога закону. Це не я придумав. Отже, якщо закон буде вимагати провести вибори в таких умовах і буде прийнято рішення вищого законодавчого органу, ми будемо виходити з вимог, які будуть стояти перед нами.

Безумовно, півроку – це був би оптимальний термін, коли б ми змогли подивитись на все, подивитись на державну інфраструктуру, підготувати її. Але мене турбує не стільки готовність державної інфраструктури, скільки готовність політичної інфраструктури нашого суспільства.

Тому що дуже багато складових виборчого процесу залежать від політичних партій і громадських організацій, які здійснюють спостереження за виборами. Так само і від міжнародних партнерів.

Голосування в Україні (фото: Віталій Носач / РБК-Україна)

Центральна виборча комісія неодноразово звертала увагу на готовність політичної інфраструктури. В якому стані організації політичних партій, навіть парламентських. Активісти перебувають на фронті, стали тимчасово переміщеними особами, виїхали за кордон. Формування дільничних виборчих комісій, окружних виборчих комісій, територіальних виборчих комісій – це представники партій. На президентських виборах це представники кандидатів президента. Де сьогодні взяти і швидко підготувати таку кількість осіб? Про це треба говорити.

Державна система, особливо в умовах війни, в умовах концентрації управлінських зусиль, тим чи іншим способом зможе вкластися в регламентні строки. А от як вкладеться політична інфраструктура? Чи буде вона готова до цього?

– Чи може ЦВК вже зараз, поки кампанія не стартувала, все ж розпочати процес підготовки? Приміром, досліджувати стан виборчих дільниць, реєстр виборців тощо.

– По-перше, ЦВК не тільки може, вона ніколи не зупинялася. Якщо не брати, можливо, два тижні після початку збройної агресії, коли ми здійснювали заходи по згортанню нашої інфраструктури, щоб вона не була захоплена ворогом, ми цю роботу ніколи не зупиняли. Була постанова Центральної виборчої комісії 2022-го року, де ми виклали, скажімо, наше бачення технічних питань організації повоєнних виборів.

В Центральній виборчій комісії ще з 2023-го року працюють три робочі групи: по організаційно-фінансовому напрямку, по напрямках списків виборців і по голосуванню за кордоном, які ніколи своєї роботи не зупиняли. Ми залучали туди представників органів державної влади, громадянського суспільства, в тому числі і Верховної Ради України, і ця робота постійно ведеться.

Є відповідні напрацювання по виборчих ризиках, є напрацювання по законодавству, є напрацювання по організаційних заходах. Знаєте, як в мирний час країна готується до війни і займається мобілізацією, так ми, як саме мирний орган в нашій державі, постійно готуємось до миру. І це не про конкретну дату чи про конкретний вид виборів, це про конкретне підтримання виборчої інфраструктури в готовності. І за обмеженої можливості нашої держави фінансувати в тому чи іншому обсязі ті чи інші заходи, пов'язані з підготовкою до виборів.

– На сьогодні ви можете дати оцінку того, в якому стані знаходяться виборчі дільниці по всій Україні?

– В цілому виборчі дільниці на території України, не в прифронтовій полосі, перебувають у задовільному стані. Стан виборчих дільниць – це стан наших адміністративних і громадських будівель.

Безумовно, є враження і в західній Україні, є враження і по дільницях у місті Києві, і в центральній Україні. Зрозуміло, в прифронтовій зоні набагато більший відсоток пошкоджень. В цілому, у нас на підконтрольній території десь від 20 до 25 % дільниць розташовані у пошкоджених будівлях. На прифронтовій території, безумовно, такий відсоток вище. Але це не є фатальним, тому що саме приміщення виборчої дільниці можна за необхідності перемістити. Головне, щоб там були люди, головне, щоб там були виборці, а не мертві населені пункти, які повністю зруйновані.

Тобто, що стосується саме виборчих дільниць і приміщень для окружних і територіальних виборчих комісій, це перебуває в стадії більш-менш задовільної готовності. Зрозуміло, неідеальної, бо підготовка до кожних виборів потребувала тих чи інших заходів, навіть якщо не було війни.

Зараз це трошки важче, але ми думаємо і над використанням для виборчих дільниць малих архітектурних форм, організації їх в тимчасових спорудах. Я думаю, місцеві органи влади, органи місцевого самоврядування, військової адміністрації зроблять все, щоб це було, коли для цього настануть передумови. Так що в цьому плані у нас більш-менш все готове. Є питання з виборчими скриньками. Є питання із системами зв'язку, але знову ж таки, під ту схему, яка буде організована, державні органи будуть її вибудовувати.

– Схоже, зараз немає такого розуміння ані в України, ані у наших партнерів. Як ви зазначили, такі вибори будуть прецедентом, нема у кого перейняти досвід. Чи нам доведеться цю модель будувати з нуля?

– Безумовно, наша модель нова. Кожна країна цю модель вибудовує з урахуванням того, що залишилось і що потрібно, враховує національну специфіку на повоєнних виборах чи виборах після громадянської війни, як це було у Боснії.

Я ще раз кажу, що наш державний механізм здатний відбудувати цю структуру і вписатися в нормативні терміни. Це що стосується державної інфраструктури. А от політична інфраструктура – це більш чутлива тема, і наскільки вона буде готова, це інше питання. Нам би все ж таки хотілося, щоб до складу комісій входили представники політичних партій, кандидатів у президенти. Щоб Центральна виборча комісія разом з органами місцевого самоврядування не шукала кандидатів до складу цих комісій. Тому що це одразу викличе, скажімо так, звинувачення в адміністративному ресурсі, зловживанні.

І нам би хотілося, щоб було комплексне і бажано стопроцентне спостереження за виборами з боку ЗМІ і громадськості. От про що ми маємо думати. Про підтримку саме цих систем, про підтримку цих складових громадянського суспільства.

– Чи взагалі можливо організувати вибори президента під час дії воєнного стану?

– Без зміни існуючого законодавства зараз про вибори ми взагалі говорити не можемо. Зміна законодавства про воєнний стан – це ж не тільки про вибори. Ми ж не можемо скасувати воєнний стан в частині виборів. Треба буде або підійти до певного юридичного формулювання, замінюючи положення воєнного стану, що не призведе до руйнації всієї нашої нормативно-правової системи, яка склалася у державі. У дуже багатьох нормативних актах, в рішеннях уряду, в законах написано "3 місяці після завершення воєнного стану", "6 місяців після завершення воєнного стану". А як бути з мобілізацією в умовах воєнного стану?

Тобто законодавцю треба дати відповідь на ці питання, і тоді ми з вами будемо розуміти, яким чином ми змінюємо нормативну базу. Безумовно, в Конституції України чітко існує заборона проведення виборів народних депутатів України під час війни. Але ж існує цілий розділ виборів і референдумів, де написано, якими вони мають бути. І відповідь на це питання лежить в політичній площині. ЦВК – це організатори виборів, і вони будуть виконувати ті рішення, які будуть прийняті Верховною Радою і підписані президентом України.

– Сьогодні говорять не лише про вибори президента, парламенту та місцевих рад, а й про проведення референдуму. Чим може відрізнятися організація повоєнних виборів і референдуму?

– З точки зору виборчої інфраструктури, готовності державного механізму, вона не відрізняється нічим. Ті самі окружні комісії при проведенні референдуму, ті самі дільничні. Так, трохи інший порядок формування дільничних окружних комісій, але в цілому з точки зору виборчої вертикалі все виглядає однаково.

Існує певний виклик, тому що норми нового законодавства про всеукраїнський референдум ще жодного разу не застосовували. Старий закон 1991 року пройшов пробацію принаймні у 2000 році, коли у нас був останній всеукраїнський референдум.

Інформаційно-аналітична система, яка має забезпечити проведення референдуму за новим законом, не розроблена, фінансування на це не виділялося. І нам належатиме провести кропітку роботу, якщо постане таке питання.

Зрозуміло, ми зробимо все, щоб вона функціонувала, але зараз у нас є певні труднощі, оскільки ці заходи взагалі з державного бюджету не фінансуються. Тобто, скажімо так, традиційна інфраструктура спрацює, але що стосується інформаційної підготовки, інформаційно-аналітичної підготовки – це буде одна зі складностей. Але, сподіваюсь, Центральна виборча комісія завжди долала всі складності, подолає і ці. Але це питання перед нами, скажімо так, стоїть.

Голосування в Україні (фото: Віталій Носач / РБК-Україна)

– Відповідно, це може зайняти більше часу, ніж підготовка до виборів?

– Є нормативний порядок організації референдуму. Зараз, коли ми кажемо про референдум, ми не знаємо, хто буде його ініціатором, чи це будуть ініціативні групи. Коли ми кажемо про території, це означає референдум, який має ініціюватися у Верховній Раді України.

А перед тим має бути (якщо таке питання виникне) міжнародна угода, яка буде виноситись на референдум. Відповідно, якщо мова дійде до підписання тих чи інших міжнародних угод, знову ж таки будемо орієнтуватись на це. Під це будуть виділятися певні кошти, таким чином і будемо працювати. Але поки що ми про це не кажемо. З організаційно-юридичної точки зору поки ще це питання не на часі.

– Останні президентські вибори у 2019 році обійшлися державі приблизно у два мільярди гривень. Чи можна якось попередньо порахувати, у скільки можуть обійтися ці?

– Центральна виборча комісія робить розрахунки, виходячи з тих нормативних актів, які існували для мирного часу. Коли ми з вами кажемо про видатки на виборчу кампанію, це виключно видатки ЦВК на ті елементи, які безпосередньо від неї залежать. 70 % видатків на ті чи інші вибори – це видатки на зарплату наших колег, які працюють в окружних, дільничних і територіальних виборчих комісіях.

Ми робили розрахунки, з урахуванням інфляції. Виходило, що в середньому виборча кампанія, на виборах народних депутатів і місцевих виборах, коштувала ЦВК 4-5 мільярдів гривень. Президентська кампанія коштує в півтора раза дорожче, якщо буде другий тур.

Це не враховуючи видатки органів місцевого самоврядування на підготовку місць голосування, тобто виборчих дільниць, на забезпечення окружних виборчих комісій приміщеннями і всім необхідним, що законом віднесено до їх компетенцій. Тобто додайте приблизно ще таку ж суму на підготовку дільниць для голосування. А якщо буде різко збільшена кількість виборчих дільниць за кордоном, то мені взагалі важко передбачити вартість, тому що це валютні видатки.

На сьогодні назвати суму не можна. Можу оперувати сумами тих розрахунків, які були, коли нам Мінфін робив запит на бюджет 2025 року. Прогнозовано це 16,5 мільярдів гривень на всі три види виборів. Президентські вибори – це десь 4-5 мільярдів гривень на перший тур, відповідно, 6,5-7 мільярдів гривень у разі проведення другого, повторного голосування. На сьогоднішній день, за рахунок інфляції, ця сума безумовно збільшується. А з урахуванням видатків органів місцевого самоврядування, якщо ми кажемо про всі три види виборів, це приблизно 20 мільярдів.

– Цифра звучить як виклик для нас, на сьогоднішній день.

– Це умовна цифра, але ця цифра жива, це не менше.

– Чи станом на сьогодні ви розумієте, наскільки нам доведеться збільшувати кількість закордонних дільниць?

– Це залежить від законодавця. Законодавець повинен дати ЦВК правила, за якими зможемо розрахувати збільшення виборчих дільниць. Поки що нормативна база чітко нам каже, що виборчі дільниці утворюються при дипломатичних і консульських установах. На сьогоднішній день їх трохи більше ста.

Реальний розрахунок можливостей, які існують, дозволяє збільшити їх кількість втричі. Але знову ж таки, потрібні зміни до порядку утворення дільниць, щоб дозволили при одній дипломатичній установі зробити не одну, а дві, три виборчі дільниці.

Нам потрібно мати чіткий механізм, який би дозволив нам утворювати їх у винятковому порядку. Чи сказати нам, що на постійній основі ми можемо це зробити при почесному консульстві України. Тобто ми чекаємо відповідь на ці питання від наших законодавців. Ми неодноразово ставили ці питання під час громадських обговорень, на наших робочих групах. І, в принципі, думаю, що можливо, уряд мав би ініціювати це питання і чітко зрозуміти, які у нас організаційні, фінансові можливості за кордоном, у наших дипломатичних установ, щоб розгорнути цю мережу виборчих дільниць. Щоб громадяни знали врешті-решт, які у них можливості і яким чином їм діяти за кордоном.

Ми відкриті до будь-яких можливостей, до будь-якої роботи, коли правила дозволять нам вийти за ті межі, що ми маємо зараз. Тим більше зрозуміло, що консульський облік – це не про реальну кількість наших співвітчизників за кордоном.

– В парламенті створена робоча група, але відповідей на жодне з питань, про які ми говорили, поки що там не напрацьовано.

– Це питання до парламентарів. Ми готові допомагати в будь-який спосіб, надавати будь-яку допомогу, і члени ЦВК, і працівники секретаріату, що ми завжди і робимо. В нашому останньому, жовтневому рішенні ми виклали наше бачення дотримання міжнародних стандартів. Цими днями пройшло обговорення за участю парламентарів, де ми викладали разом з міжнародними партнерами це бачення. ЦВК працює, вона не зупиняється, вона намагається тримати виборчу інфраструктуру в робочому стані. Відповідь за політиками.