В ході переговорів про закінчення російсько-української війни зазвучала ідея провести всеукраїнський референдум, для схвалення мирної угоди.
РБК-Україна пояснює, що стоїть за цією ідеєю та наскільки реально її реалізувати на практиці.
Головне:
Після років війни українці можуть піти на дільниці, щоб проголосувати за мирну угоду, яка може передбачати певні територіальні компроміси з Росією. Саме таку перспективу озвучив президент України Володимир Зеленський в ході переговорів про завершення російсько-української війни.
Ця ініціатива досить несподівано вийшла на порядок денний 11 грудня, під час спілкування голови держави з журналістами.
"Я вважаю, що на це питання буде відповідати народ України. У форматі виборів чи у форматі референдуму, але має бути позиція народу України", – заявив Зеленський.
Згодом він ще кілька разів повторював цю тезу на різних майданчиках, аж до особистої зустрічі з Дональдом Трампом.
Референдуми досить часто використовують у світі, аби ухвалювати найрізноманітніші рішення. Як правило, мова йде про суспільно дражливі теми на зразок ставлення до абортів, одностатевих шлюбів чи виходу з Європейського Союзу. Хоча є і приклад Швейцарії, де таким чином ухвалюють левову частку рішень на місцевому рівні.
В Україні всеукраїнські референдуми проводили лише двічі. Вперше це сталося 1 грудня 1991 року, коли на підтвердження Акту проголошення незалежності України, ухваленого Верховною Радою 24 серпня того ж року, винесли єдине питання: "Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?". Явка тоді склала понад 84%, а за незалежність проголосувало 90,32% учасників – абсолютна більшість у всіх регіонах, включно з Кримом та східними областями.
Цей референдум не лише зробив незалежність легітимною, а й став ключовим фактором розпаду СРСР. Його результати остаточно зробили неможливим збереження "совку".
Вдруге загальнонаціональний референдум відбувся 16 квітня 2000 року за ініціативою президента Леоніда Кучми, в розпал політичної кризи та його протистояння з Верховною Радою.
На голосування винесли чотири питання: про довіру до парламенту, створення двопалатного парламенту, скорочення кількості депутатів та зняття недоторканності з них. Усі питання отримали підтримку понад 80% голосів при явці близько 80%.
Втім, результати референдуму так і не були реалізовані на практиці через політичний опір та критику з боку опозиції й міжнародних організацій, які вбачали в ньому спробу посилення президентської влади.
Після 2000 року тема всеукраїнських плебісцитів надовго стала токсичною через асоціації зі спробою узурпації влади Кучмою. Закон часів Януковича, ухвалений 2012 року, який дозволяв референдуми в обхід парламенту, називали "диктаторським", а після Революції гідності Конституційний суд скасував його, залишивши правову прогалину.
Саме її вирішив заповнити Зеленський на початку каденції, виконавши одну з передвиборчих обіцянок. У 2020 році він вніс до Верховної Ради законопроєкт "Про народовладдя через всеукраїнський референдум". Верховна Рада ухвалила його в січні 2021 року.
Проте спочатку пандемія коронавірусу, а потім повномасштабне вторгнення зробили неможливим проведення голосувань. І тепер, коли Зеленський знову заговорив про референдум, виявилося: юридичних перешкод не менше, ніж практичних.
Для проведення референдуму буде потрібна така ж інфраструктура, що й для виборів. Само по собі це потребує вирішення цілої низки проблем, починаючи від оновлення реєстру виборців до забезпечення голосування українців за кордоном, а також військових.
Проте, як сказав заступник голови ЦВК Сергій Дубовик в інтерв'ю РБК-Україна, на практиці нове законодавство ще жодного разу не застосовували.
"Інформаційно-аналітична система, яка має забезпечити проведення референдуму за новим законом, не розроблена, фінансування на це не виділялося. І нам належатиме провести кропітку роботу, якщо постане таке питання", – зазначив Дубовик.
Втім, коли йдеться про референдум у конфігурації, яка наразі пропонується, можливі суперечності із Конституцією України.
Президент України зобов'язаний призначити всеукраїнський референдум виключно в одному випадку: коли Верховна Рада ухвалить закон про внесення змін до розділу I (Загальні засади), розділу III (Вибори. Референдум) або розділу XIII (Внесення змін до Конституції України). Це єдиний випадок обов'язкового референдуму для президента, пояснив РБК-Україна заступник голови ЦВК у 2007–2018 роках, фахівець з конституційного права Центру політико-правових реформ Андрій Магера.
Верховна Рада призначає всеукраїнський референдум також лише в одному випадку – щодо зміни території України (стаття 73 Конституції). Але це не означає, що будь-які питання про територію можна виносити на плебісцит довільно, підкреслив експерт.
Зміна території можлива виключно в межах принципу унітарності держави (стаття 2: "Україна є унітарною державою", територія цілісна і недоторканна) та з дотриманням заборони на порушення територіальної цілісності (стаття 157: Конституція не може бути змінена, якщо це спрямоване на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України).
"Це означає, що тільки в частині збільшення території України може бути всеукраїнський референдум про зміну її території. Але наскільки я розумію, до нас ні Молдова, ні Словаччина не збираються приєднуватися, тож немає предмета для всеукраїнського референдуму за рішенням Верховної Ради", – пояснив Магера.
Також існує опція референдуму за народною ініціативою. Для цього потрібно зібрати не менш як три мільйони підписів громадян України, які мають право голосу. При цьому є обов'язкова умова: підписи мають бути зібрані не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній. Проте навіть у такому випадку питання не може суперечити Конституції.
"І ті, кому не терпиться щодо референдуму, теж повинні розуміти, що на відміну від виборів референдум потребує обов'язкової явки, щоб його визнати таким, що відбувся. В Україні вона становить понад 50%", – додав Магера.
Зайве говорити, що в умовах війни чи тимчасового припинення бойових дій з боку Росії це буде вкрай важко зробити. Але є й інша проблема: сама Росія зацікавлена не стільки в проведенні референдуму, скільки в маніпуляціях навколо нього.
З одного боку, РФ виступає проти. "Ставлення росіян до референдуму не позитивне. Чому? Тому що референдум вимагає безпеки, безпекової інфраструктури. Що це значить? Це значить, потрібно припинення вогню. А росіяни не хочуть давати нам припинення вогню просто на стільки днів", – заявив Зеленський.
З іншого боку, Кремль у звичному для себе стилі вже зараз намагається використати тему референдуму на свою користь. Посилаючись на дані Служби зовнішньої розвідки, Зеленський повідомив, що російська влада поставила завдання: готувати можливість для того, аби українці на окупованих територіях та у РФ взяли участь в українських виборах або референдумі.
За його словами, завдання від Москви – обов'язково порушувати це питання, аргументуючи це тим, що там живе велика кількість українців. І що вони мають право голосу – щоб потім сказати, що Росія не визнає цього голосування.
При цьому сам Кремль не раз використовував фейкові "референдуми" для виправдання окупації та анексії територій. Починаючи з Абхазії у 1999 році, потім у Криму та на Донбасі у 2014-му, і зрештою у 2022 році на інших окупованих територіях України.
За інформацією РБК-Україна, російські перемовники доносили до американських візаві ідею, що без референдуму фіксація угоди може бути недостатньою – Україна нібито зможе "маневрувати", як із Мінськими домовленостями. Це стало одним із факторів, чому США схиляються до підтримки плебісциту.
Додатковим бонусом для Росії в цій ситуації може бути розкол українського суспільства.
"Якщо це (питання територій – ред.) буде на референдумі, то все одно буде велика частка тих, хто проти, і велика частка тих, хто за. Загалом, ми можемо очікувати, що українець підтримає певну угоду. Але вже ж на наступний день почнуться внутрішні сварки серед українців: а за що воювали, а що робити, а що ми отримали, а нас обдурили, чи не обдурили...", – сказав в інтерв'ю РБК-Україна керівник Соціологічної групи "Рейтинг" Олексій Антипович.
В цих умовах стратегія українського керівництва полягає у збереженні теми референдуму "у полі зору", водночас із донесенням до США, що будь-яке голосування буде вкрай складним. При цьому важливо для Києва і надалі зберігати прихильність Дональда Трампа. Попри всі спроби диверсифікувати допомогу, Київ і надалі залежить від США у розвідданих та деяких озброєннях.
"Як я розумію, задача стоїть – максимально затягнути час, враховуючи, що все одно буде в США змінюватися політична погода, враховуючи, в тому числі, і виборчі процеси, які зараз стартують, такі як проміжні вибори", – зазначив у коментарі виданню військовослужбовець ЗСУ, політичний консультант Олександр Антонюк.
У листопаді наступного року в Штатах пройдуть проміжні вибори до Конгресу. На них має вирішитися – чи продовжить Трамп утримувати всю повноту влади, чи отримає опозиційний до себе Конгрес під контролем демократів. На цьому тлі критика симпатиків України може бути для Трампа фатальною.
За словами експерта, очевидно, що іншого варіанту, крім апелювання до волі народу, у українського президента не було.
"За великим рахунком, ми зараз імітуємо переговорний процес таким чином, щоб не втратити певні позиції. Зрозуміло, що тема референдуму це питання не вирішить, але підготовка референдуму, знову-таки, гарантії безпеки і інші бюрократичні процедури, які це питання затягнуть в часі. Очевидно, на це йде основний розрахунок", – резюмував Антонюк.
Тож надалі ключовим буде те, чи готові США "дотискати" Україну щодо референдуму, або ж розглянуть інші опції – приміром, ратифікацію угоди у Верховній Раді. Від цього залежатиме не лише темп переговорів, а й те, чи вдасться Києву зберегти єдність суспільства та підтримку Заходу без болісних поступок під тиском.