Референдум про мир? Почему Зеленский хочет, чтобы мирное соглашение утвердил народ

Главное:

• Что о референдуме говорит президент Зеленский?
• Есть ли для него юридическая рамка?
• Какие политические "за" и "против" референдума?

После лет войны украинцы могут пойти на участки, чтобы проголосовать за мирное соглашение, которое может предусматривать определенные территориальные компромиссы с Россией. Именно такую перспективу озвучил президент Украины Владимир Зеленский в ходе переговоров о завершении российско-украинской войны.

Эта инициатива довольно неожиданно вышла на повестку дня 11 декабря, во время общения главы государства с журналистами.

"Я считаю, что на этот вопрос будет отвечать народ Украины. В формате выборов или в формате референдума, но должна быть позиция народа Украины", – заявил Зеленский.

Впоследствии он еще несколько раз повторял этот тезис на разных площадках, вплоть до личной встречи с Дональдом Трампом.

Почему в Украине было только два референдума

Референдумы довольно часто используют в мире, чтобы принимать самые разные решения. Как правило, речь идет об общественно раздражающих темах вроде отношения к абортам, однополых браков или выхода из Европейского Союза. Хотя есть и пример Швейцарии, где таким образом принимают львиную долю решений на местном уровне.

В Украине всеукраинские референдумы проводили только дважды. Впервые это произошло 1 декабря 1991 года, когда в подтверждение Акта провозглашения независимости Украины, принятого Верховной Радой 24 августа того же года, вынесли единственный вопрос: "Подтверждаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?". Явка тогда составила более 84%, а за независимость проголосовало 90,32% участников – абсолютное большинство во всех регионах, включая Крым и восточные области.

Этот референдум не только сделал независимость легитимной, но и стал ключевым фактором распада СССР. Его результаты окончательно сделали невозможным сохранение "совка".

Второй раз общенациональный референдум состоялся 16 апреля 2000 года по инициативе президента Леонида Кучмы, в разгар политического кризиса и его противостояния с Верховной Радой.

На голосование вынесли четыре вопроса: о доверии к парламенту, создании двухпалатного парламента, сокращении количества депутатов и снятии неприкосновенности с них. Все вопросы получили поддержку более 80% голосов при явке около 80%.

Впрочем, результаты референдума так и не были реализованы на практике из-за политического сопротивления и критики со стороны оппозиции и международных организаций, которые видели в нем попытку усиления президентской власти.

После 2000 года тема всеукраинских плебисцитов надолго стала токсичной из-за ассоциаций с попыткой узурпации власти Кучмой. Закон времен Януковича, принятый в 2012 году, который позволял референдумы в обход парламента, называли "диктаторским", а после Революции достоинства Конституционный суд отменил его, оставив правовой пробел.

Именно его решил заполнить Зеленский в начале каденции, выполнив одно из предвыборных обещаний. В 2020 году он внес в Верховную Раду законопроект "О народовластии через всеукраинский референдум". Верховная Рада приняла его в январе 2021 года.

Однако сначала пандемия коронавируса, а затем полномасштабное вторжение сделали невозможным проведение голосований. И теперь, когда Зеленский снова заговорил о референдуме, оказалось: юридических препятствий не меньше, чем практических.

Юридические противоречия

Для проведения референдума потребуется такая же инфраструктура, что и для  выборов. Само по себе это потребует решения целого ряда проблем, начиная от обновления реестра избирателей до обеспечения голосования украинцев за рубежом, а также военных.

Однако, как сказал заместитель главы ЦИК Сергей Дубовик в интервью РБК-Украина, на практике новое законодательство еще ни разу не применяли.

"Информационно-аналитическая система, которая должна обеспечить проведение референдума по новому закону, не разработана, финансирование на это не выделялось. И нам предстоит провести кропотливую работу, если встанет такой вопрос", – отметил Дубовик.

Впрочем, когда речь идет о референдуме в конфигурации, которая сейчас предлагается, возможны противоречия с Конституцией Украины.

Президент Украины обязан назначить всеукраинский референдум исключительно в одном случае: когда Верховная Рада примет закон о внесении изменений в раздел I (Общие основы), раздел III (Выборы. Референдум) или раздел XIII (Внесение изменений в Конституцию Украины). Это единственный случай обязательного референдума для президента, пояснил РБК-Украина заместитель главы ЦИК в 2007-2018 годах, специалист по конституционному праву Центра политико-правовых реформ Андрей Магера.

Верховная Рада назначает всеукраинский референдум также только в одном случае – по изменению территории Украины (статья 73 Конституции). Но это не означает, что любые вопросы о территории можно выносить на плебисцит произвольно, подчеркнул эксперт.

Изменение территории возможно исключительно в пределах принципа унитарности государства (статья 2: "Украина является унитарным государством", территория целостная и неприкосновенная) и с соблюдением запрета на нарушение территориальной целостности (статья 157: Конституция не может быть изменена, если это направлено на ликвидацию независимости или нарушение территориальной целостности Украины).

"Это означает, что только в части увеличения территории Украины может быть всеукраинский референдум об изменении ее территории. Но насколько я понимаю, к нам ни Молдова, ни Словакия не собираются присоединяться, поэтому нет предмета для всеукраинского референдума по решению Верховной Рады", – пояснил Магера.

Также существует опция референдума по народной инициативе. Для этого нужно собрать не менее трех миллионов подписей граждан Украины, которые имеют право голоса. При этом есть обязательное условие: подписи должны быть собраны не менее чем в двух третях областей и не менее чем по 100 тысяч подписей в каждой. Однако даже в таком случае вопрос не может противоречить Конституции.

"И те, кому не терпится относительно референдума, тоже должны понимать, что в отличие от выборов референдум требует обязательной явки, чтобы его признать состоявшимся. В Украине она составляет более 50%", – добавил Магера.

Излишне говорить, что в условиях войны или временного прекращения боевых действий со стороны России это будет крайне трудно сделать. Но есть и другая проблема: сама Россия заинтересована не столько в проведении референдума, сколько в манипуляциях вокруг него.

Игры России

С одной стороны, РФ выступает против. "Отношение россиян к референдуму не положительное. Почему? Потому что референдум требует безопасности, инфраструктуры безопасности. Что это значит? Это значит, нужно прекращение огня. А россияне не хотят давать нам прекращение огня просто на столько дней", – заявил Зеленский.

С другой стороны, Кремль в привычном для себя стиле уже сейчас пытается использовать тему референдума в свою пользу. Ссылаясь на данные Службы внешней разведки, Зеленский сообщил, что российские власти поставили задачу: готовить возможность для того, чтобы украинцы на оккупированных территориях и в РФ приняли участие в украинских выборах или референдуме.

По его словам, задача от Москвы – обязательно поднимать этот вопрос, аргументируя это тем, что там живет большое количество украинцев. И что они имеют право голоса – чтобы потом сказать, что Россия не признает этого голосования.

При этом сам Кремль не раз использовал фейковые "референдумы" для оправдания оккупации и аннексии территорий. Начиная с Абхазии в 1999 году, затем в Крыму и на Донбассе в 2014-м, и в конце концов в 2022 году на других оккупированных территориях Украины.

По информации РБК-Украина, российские переговорщики доносили до американских визави идею, что без референдума фиксация соглашения может быть недостаточной – Украина якобы сможет "маневрировать", как с Минскими договоренностями. Это стало одним из факторов, почему США склоняются к поддержке плебисцита.

Дополнительным бонусом для России в этой ситуации может быть раскол украинского общества.

"Если это (вопрос территорий - ред.) будет на референдуме, то все равно будет большая доля тех, кто против, и большая доля тех, кто за. В общем, мы можем ожидать, что украинец поддержит определенное соглашение. Но уже на следующий день начнутся внутренние ссоры среди украинцев: а за что воевали, а что делать, а что мы получили, а нас обманули, не обманули...", – сказал в интервью РБК-Украина руководитель Социологической группы "Рейтинг" Алексей Антипович.

Дипломатические маневры

В этих условиях стратегия украинского руководства заключается в сохранении темы референдума "в поле зрения", одновременно с донесением до США, что любое голосование будет крайне сложным. При этом важно для Киева и в дальнейшем сохранять благосклонность Дональда Трампа. Несмотря на все попытки диверсифицировать помощь, Киев продолжает зависеть от США в разведданных и некоторых вооружениях.

"Как я понимаю, задача стоит – максимально затянуть время, учитывая, что все равно будет в США меняться политическая погода, учитывая, в том числе, и избирательные процессы, которые сейчас стартуют, такие как промежуточные выборы", – отметил в комментарии изданию военнослужащий ВСУ, политический консультант Александр Антонюк.

В ноябре следующего года в Штатах пройдут промежуточные выборы в Конгресс. На них должно решиться – продолжит ли Трамп удерживать всю полноту власти или получит оппозиционный к себе Конгресс под контролем демократов. На этом фоне критика симпатиков Украины может быть для Трампа фатальной.

По словам эксперта, очевидно, что другого варианта, кроме апеллирования к воле народа, у украинского президента не было.

"По большому счету, мы сейчас имитируем переговорный процесс таким образом, чтобы не потерять определенные позиции. Понятно, что тема референдума этот вопрос не решит, но подготовка референдума, опять-таки, гарантии безопасности и другие бюрократические процедуры, которые этот вопрос затянут во времени. Очевидно, на это идет основной расчет", – резюмировал Антонюк.