Клеймо терориста. Як США можуть послабити Путіна і перетворити РФ на країну-ізгоя
Про те, що дасть Україні визнання РФ країною-спонсором тероризму, чого боїться американська влада і що їй відповідають у Києві. І які ще болючі санкції треба запровадити проти Москви – у матеріалі РБК-Україна.
Європейський союз погодив черговий, восьмий пакет санкцій проти РФ. Його ключова норма стосується запровадження стелі цін на російську нафту, також передбачені обмеження на імпорт із РФ сталеливарної, пластикової, хімічної продукції та інші санкції. Втім, під тиском Угорщини під санкції не потрапила трубопровідна нафта та атомна промисловість РФ.
Подібна ситуація, коли одна чи кілька країн домагаються послаблень чи повної відмови від певних санкцій, трапляється вже не вперше. А з огляду на те, що нинішній пакет санкцій – явно не останній, траплятиметься й у майбутньому. При цьому, як наголошував в інтерв'ю РБК-Україна посол ЄС Матті Маасікас, у випадку санкцій принцип одноголосного прийняття рішень особливо важливий.
Є дієвий інструмент, як не допустити публічного чи негласного саботажу санкцій із боку умовних "друзів Росії". І для його застосування не потрібен жодний консенсус – все залежить від влади Сполучених Штатів, яка може визнати Росію країною-спонсором тероризму. Тоді в українських партнерів у Європі просто не залишиться іншого вибору, як підлаштовуватися під лінію санкцій американців – шукати шляхи обходу буде буквально собі дорожче.
На ухваленні американцями такого рішення вже кілька місяців наполягають у Києві. Але проблема в тому, що влада самих США до такого серйозного кроку поки не дозріла.
Терорист номер один
Мешканцям України не потрібні особливі докази того, що Росія веде проти них терористичну діяльність (причому задовго до лютого 2022-го) – все надто очевидно. Для мешканців та влади інших країн ситуація може бути не настільки інтуїтивно зрозумілою. Крім того, є різниця між "розумінням" того, що РФ займається та підтримує тероризм, та юридичним закріпленням цього факту, тим більше, з конкретними наслідками.
Наприклад, рішення про визнання Росії терористичною державою ухвалили парламенти Литви та Латвії. Але в цих випадках йдеться більше про політичні декларації.
Рішення США про визнання будь-якої країни спонсором тероризму має набагато конкретніші юридичні та економічні наслідки. Подібний інструмент використовує також Канада, але через роль і значення США у світі рішення саме цієї країни, очевидно, мають глобальний характер.
Безпосередньо за надання статусу країни-спонсора тероризму (КСТ) відповідає Державний секретар США. При цьому американське законодавство дає йому дуже широке поле для маневру як у виборі підстав для такого рішення, так і конкретних санкцій проти КСТ.
Їх можна згрупувати у чотири категорії: заборона надання американської допомоги, ввезення військової продукції та товарів подвійного призначення, фінансові та інші обмеження. Стануть неможливими будь-які фінансові операції з російською державою, держкомпаніями чи держбанками.
Звичайно, санкції у сфері фінансів та оборони можуть бути для РФ дуже болючими, але головний ефект полягає в іншому: ідентифікація будь-якої держави як спонсора тероризму де-факто перетворює її на ізгоя на міжнародній арені. Справа в тому, що США отримують можливість накладати вторинні санкції на будь-які країни чи організації, які продовжують контакти з КСТ, наприклад, торгівлю.
Взаємодія з країною-спонсором тероризму автоматично стає надто токсичною. Навряд чи у світі набереться багато держав чи транснаціональних компаній, які ризикнуть зіпсувати відносини зі США та всім західним світом заради не такого вже великого російського ринку.
Питання репутації також відіграє велику роль. Після початку лютневої агресії проти України сотні закордонних компаній залишили Росію не тому, що їх до цього зобов'язали їхні уряди – а через суспільний тиск і репутаційні втрати, які перевищували доходи від діяльності в РФ, що здійснила безпричинну агресію проти суверенної України. .
У випадку зі статусом КСТ наслідки можуть бути ще серйознішими. Жодна серйозна міжнародна компанія, яка працює на західних ринках, точно не захоче, щоб її назва згадувалась поряд зі словом "тероризм". І навіть умовні "партнери" Росії, на кшталт Індії та Китаю, напевно, обмежать співпрацю з нею – ризик потрапити під санкції США переважує багато геополітичних та геоекономічних аргументів.
Таким чином, Росія може нарешті опинитися у повноцінній міжнародній ізоляції. Щоб побачити, як вона виглядає на практиці, слід звернутися до досвіду інших країн, які США визнали спонсорами тероризму.
Наразі їх чотири: Сирія, Куба, Іран та КНДР (раніше у списку були ще Лівія, Ірак, Південний Ємен, Судан). Всі ці країни справді є ізгоями на міжнародній арені. Лише Іран, насамперед, завдяки своїм природним ресурсам та відносно розвиненій економіці, підтримує певне коло міжнародних контактів та рівень життя населення. Інші країни ледь животіють в усіх аспектах.
Безумовно, РФ за своїм економічним і військовим потенціалом не можна порівняти із жодною з країн, які були або зараз визнані спонсорами тероризму. І, крім того, вона є постійним членом Ради безпеки ООН. Тому зарахування Росії до кола КСТ у США викликає гострі дискусії.
Ще у липні Сенат одноголосно закликав держсекретаря Ентоні Блінкена надати РФ такий статус. Спікер Палати представників, демократ Ненсі Пелосі звернулася з аналогічним закликом – інакше обіцяючи зробити це силами Конгресу (що раніше не траплялося). Але адміністрація Джо Байдена та особисто президент США поки що займають досить жорстку позицію: незважаючи на все, що РФ зробила та продовжує робити в Україні, статус країни-спонсора тероризму їй надавати не варто.
Червоні лінії
Білий дім, Держдеп та американські аналітики висувають кілька аргументів проти визнання Росії КСТ. Насамперед говорять про те, що РФ і так перебуває під безпрецедентним санкційним пресом, і передбачені проти спонсорів тероризму заходи і так уже вживаються.
Крім того, йдеться про те, що хоча Росія вчиняє в Україні безліч військових злочинів, з чим у цивілізованому світі згодні всі, під визначення країни, яка спонсорує тероризм, вона не підпадає. Простіше кажучи, дії РФ не схожі саме на "тероризм" у його звичайному розумінні.
Ще один аргумент – у разі визнання Росії КСТ вона втратить так званий "суверенний імунітет". Тобто РФ можна буде притягувати до відповідальності в американських судах, насамперед громадяни США зможуть вимагати компенсації за вчинені за участю Росії терористичні дії. Відтак ці гроші не дістануться постраждалим українцям.
"Компенсація жертвам російської агресії в США за рахунок заморожених російських держактивів може також спонукати інші країни виплатити компенсацію своїм громадянам за рахунок заморожених ними російських активів, що ще більше скоротить глобальний пул ресурсів, доступних для допомоги Україні", - пише в колонці для Washington Post американський юрист Інгрід Вурт.
Озвучується і ціла низка побоювань, що такий крок американської адміністрації призведе до ще більшої ескалації у нинішній війні, підштовхне Кремль до нових різких кроків та повністю закриє шлях до дипломатичного врегулювання. Під ударом опиняться і поточні домовленості, насамперед зернова угода.
"Включення Росії до списку держав-спонсорів тероризму також ускладнило б міжнародне співробітництво в галузі врегулювання глобальних конфліктів та криз", – йдеться у статті International Crisis Group.
Крім того, у Вашингтоні побоюються, що вторинні санкції після визнання Росії КСТ можуть сильно вдарити і по країнах-союзниках США та України.
Втім, і українська влада, і багато американських політиків та аналітиків усі ці аргументи спростовують.
Насамперед про те, що статус КСТ для Росії "нічого не дасть". Насправді він майже автоматично вдарить по російському оборонному та фінансовому секторах, причому сильніше, ніж усі попередні заходи.
Закордонні банки закриватимуть кореспондентські рахунки російських банків, а закуповувати зброю Москві справді доведеться лише в Ірану та Північної Кореї. Крім того, вводити нові секторальні та персональні санкції стане незрівнянно легше – будь-який противник цього, на кшталт умовної Угорщини, одразу буде зрівняний із "прихильниками терористів".
На думку екс-співробітника Держдепу США Джеймса Блазакіса, який відповідав за фінансові санкції в рамках боротьби з тероризмом, якщо Росію визнають КСТ, на неї справді чекають серйозні наслідки.
"Уряд США має захотіти ускладнити кожен аспект відносин іншої країни з Росією. Для мене цілком очевидно, що досі росіяни витримують санкції, якщо тільки не будуть введені набагато серйозніші – включення Росії до списку КСТ", - сказав він у коментарі Forbes.
Країнам-партнерам США у цьому плані не варто боятися вторинних санкцій як таких – американське законодавство у гнучкому режимі дозволяє робити персональні винятки, якщо для якоїсь країни чи компанії розірвати зв'язки з РФ зараз ніяк не можна.
Те саме стосується і критеріїв РФ як спонсора тероризму. Це поняття не варто зводити лише до фінансування "традиційних" терактів, на зразок підриву автомобілів на вулицях. Ракетні удари по українській цивільній інфраструктурі, викрадення, тортури та вбивства українців – справжнісінькі теракти. "Військові злочини та терористичні акти – це відмінності без різниці", – йдеться в документі санкційної групи Єрмака-Макфола, присвяченій визнанню Росії КСТ.
Ще один аргумент у розмові з РБК-Україною наводив міністр закордонних справ Дмитро Кулеба. "Ми говоримо, що є, наприклад, терористична організація "Вагнера", яка безпосередньо спонсорується російською державою і яка діє не лише в Україні, а й у країнах Африки", – сказав він.
Українці також зможуть розраховувати на свої законні компенсації із заморожених російських активів у США чи передачу їх українській державі для повоєнного відновлення. А американці, які постраждали, на них претендувати не зможуть. Для цього потрібно спеціальним актом вивести ці десятки мільярдів доларів з-під механізму КСТ.
"Цього року адміністрація Байдена виділила 7 мільярдів доларів із заморожених активів Афганістану для використання як гуманітарної допомоги і можливих виплат сім'ям жертв терактів 11 вересня. Потенційно можна використовувати ту ж стратегію щодо Росії в майбутньому", – пише Foreign Policy.
Після дій російської влади в останні тижні (псевдореферендуми, незаконна анексія нових українських територій, явні ядерні загрози) втрачають сенс і аргументи про "недопущення ескалації". Цілком очевидно, що жодних переговорів з Москвою в найближчому майбутньому ніхто не вестиме, президент України Володимир Зеленський навіть закріпив це у своєму указі.
На вирішенні міжнародних конфліктів і проблем, не пов'язаних з Україною, визнання Росії спонсором тероризму теж навряд чи позначиться. РФ сама зробила все, щоб її перестали сприймати як посередника чи переговорника, що заслуговує на довіру, і це розуміють навіть у лояльно налаштованих до Москви країнах. Найсвіжіший приклад – Вірменія та Азербайджан вважають за краще обговорювати свою мирну угоду не з росіянами, а з європейцями та американцями.
Отже, головна причина, чому РФ досі не визнана спонсором тероризму – швидше психологічна. Це означатиме перехід нового рубежу у відносинах цивілізованого світу з Росією – зрівняти постійного члена Ради безпеки ООН із відвертими вигнанцями на кшталт КНДР. Хоча РФ вже завдала світу, насамперед Україні, набагато більшої шкоди, ніж усі північнокорейські вожді. Але деякі "червоні лінії" у відносинах з РФ, нехай і негласні, в головах американського істеблішменту, очевидно, існують досі.
Як зробити Росії боляче
Звичайно, на визнанні РФ спонсором тероризму не вичерпується список методів, якими можна завдати путінському режиму справді серйозної шкоди. Насамперед потрібно довести до логічного кінця історію з російськими енергоносіями. Як мінімум Європейський союз, на додачу до нафтового ембарго (яке поетапно набуде чинності за кілька місяців) може додати й ембарго на російський газ, забезпечивши себе альтернативними джерелами імпорту. Те саме стосується й стелі цін на російську нафту, винятки з якої треба звести до нуля.
Інший захід, що лежить на поверхні, – розширити санкції проти російських банків, як мінімум проти першої тридцятки. У західних медіа регулярно висуваються й інші ідеї. Наприклад, Politico пише про конфіскацію всіх заморожених у США російських держактивів. При цьому особливий акцент робиться на тому, щоб конфіскувати власність, що належить саме державі, а не російським фізособам – це дозволить уникнути численних судових позовів.
"Росія повинна заплатити за заподіяну нею шкоду і активи, які вона злочинним шляхом експропріювала в України. Світова спільнота має діяти агресивно, використовуючи всі економічні та правові інструменти, які є в її розпорядженні. Пора діяти, а не йти на компроміси", – пишуть автори матеріалу .
У будь-якому разі ці заходи мають бути досить відчутними, щоб обмежити російські військові та промислові можливості – тим самим прямо вплинувши на бойові дії в Україні. При цьому вони навряд чи змусять Кремль відмовитися від подальшої агресії та піти на поступки. Противники санкцій як таких часто використовують це як аргумент: адже якщо санкції не запобігли російському вторгненню, а війна триває досі, в чому тоді їхній сенс?
Насправді ціна війни для Росії вже досить велика і повинна ставати ще більшою місяць за місяцем. Але головний контраргумент навіть не в цьому: ключова роль санкцій – у тому, щоб завадити майбутнім війнам, зазначає Politico. Кожен потенційний агресор має бачити, що такі дії, які РФ вчиняє в Україні, будуть суворо покарані.
З американської точки це особливо важливо: адже, незважаючи на свою зосередженість в Україні, у Вашингтоні ніколи не випускають з поля зору іншого можливого порушника міжнародного порядку – Китай. У Пекіні також уважно спостерігають за тим, що відбувається в Україні, і за реакцією світу на дії Кремля.
Ще навесні у західних медіа нерідко зустрічалася думка, що Китай відмовився від нападу на Тайвань багато в чому тому, що побачив узгоджену реакцію західного світу на російську агресію та несподівано жорсткі санкції. Втім, з української точки зору жодних санкцій проти РФ не буде достатньо – до моменту перемоги над агресором.