Україна змінює правила відбудови. Чи готова вона до інфраструктурного виклику на $588 млрд

Потреби України у відновленні на найближче десятиліття оцінюються у 588 млрд доларів. Це майже втричі більше за номінальний ВВП країни у 2025 році. За цим масштабом відбудова стане одним із найбільших інфраструктурних процесів у Європі за багато десятиліть.

За таких масштабів кожне системне рішення має свою ціну. Як готуються проєкти? Як обираються виконавці? Як розподіляються ризики? Як побудовані контракти? Хто управляє реалізацією?

Саме ці питання я подумки приміряв до України, слухаючи дискусії цьогорічної конференції FIDIC у Нью-Делі. Говорили про фінансування, закупівлі, контракти, цифровізацію, штучний інтелект, дефіцит фахівців. Але за різними темами вгадувалась одна логіка: результат інфраструктурного проєкту значною мірою визначається рішеннями, ухваленими задовго до початку будівництва.

Для України ця розмова вже не абстрактна: значна частина підходів, які обговорювали в Делі, входить у нашу систему через реформу публічних інвестицій, нове закупівельне законодавство, практику міжнародних фінансових організацій та проєкти з партнерами.

За останні два роки система управління публічними інвестиціями суттєво змінилася:

• запроваджене середньострокове планування;
• сформований Єдиний проєктний портфель;
• оновлені правила підготовки та оцінки проєктів;
• розвивається DREAM.

Масштаб уже значний. До Єдиного проєктного портфеля, сформованого за новими правилами, увійшли 195 проєктів і програм кошторисною вартістю 12,6 трлн грн. На їх реалізацію у бюджеті-2026 передбачено 111,5 млрд грн.

Проєкт не потрапляє з портфеля напряму на будівельний майданчик. Між цими точками – низка професійних рішень: від оцінки альтернатив до вибору моделі реалізації і закупівельної стратегії.

Саме на цю ланку звертає увагу свіжий огляд інфраструктурної політики України від Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD): створену архітектуру організація оцінює позитивно, а наступним етапом називає перетворення готовності проєктів і закупівельної стратегії на постійну практику реалізації.

Архітектура вже складена. Її перевірка починається на рівні кожного окремого проєкту.

Спочатку підготуй, потім закуповуй

Одна з тез, яку я привіз із Нью-Делі, звучить майже елементарно: Prepare before you procure – спочатку підготуй, потім закуповуй. До оголошення тендера замовник уже має розуміти, що він будує, яку модель реалізації обирає і за якими критеріями обиратиме виконавця.

Якраз тут OECD знаходить слабку ланку української системи. Закупівельна стратегія фактично постає слабким мостом між підготовкою проєкту і тендером.

Якщо модель реалізації, структура контрактів і розподіл зовнішніх ризиків не визначені до виходу на ринок, наслідки будуть цілком матеріальними:

• слабша конкуренція;
• захисне ціноутворення учасників;
• вища ймовірність спорів.

Для великих проєктів OECD рекомендує зробити закупівельну стратегію окремою обов'язковою стадією до тендера. І в Нью-Делі лунала та сама логіка: попередня робота дозволяє виявити й зменшити загрози, закупівельна модель визначає їх розподіл, а контракт встановлює правила управління ними під час реалізації.

Виходить доволі проста послідовність: підготовка – закупівля – контракт – реалізація, де якість кожної наступної стадії залежить від рішень, ухвалених на попередній. Тому тендер у складному інфраструктурному проєкті я взагалі не розглядав би як початок реалізації: до моменту його оголошення вже має бути ухвалена значна частина рішень, які визначать майбутню вартість і керованість проєкту.

Змінюється розуміння вигідної закупівлі

Тут українська практика дає промовисту цифру: у 2016–2025 роках в Україні провели понад 2 млн конкурентних закупівельних процедур, і лише трохи більше 0,5% з них використовували інші критерії оцінки, крім ціни. Ціна зрозуміла, її легко порівнювати – за роки роботи система природно звикла саме до такого критерію.

Міжнародна практика рухається в іншому напрямі. Проєкт рекомендацій Blue Dot Network щодо інфраструктурних закупівель, представлений у Нью-Делі, пропонує для проєктів, де якість має істотне значення, відводити якісним критеріям щонайменше 60% оцінки, залишаючи ціні не більше 40%.

Документ спирається на порівняльний аналіз 21 інфраструктурного тендера. У 17 процедурах, де вдалося кількісно визначити вагу ціни, її медіанне значення становило близько 30%. Ще показовіша інша цифра: 56% критеріїв присудження в цій вибірці стосувалися саме здатності реалізувати проєкт – методології, персоналу, обладнання та графіка виконання.

Тобто оцінюється вже не тільки запропонована сума: замовник намагається зрозуміти, хто виконуватиме проєкт, як саме і чи має ця команда потрібну кваліфікацію. Є й ще один наслідок: Blue Dot Network пов'язує якісну підготовку та закупівлю зі зниженням проєктних ризиків і підвищенням інвестиційної придатності – рішення на ранніх етапах впливають і на те, наскільки переконливим проєкт виглядає для потенційного фінансування.

FIDIC у Нью-Делі паралельно представила новий звіт щодо Qualifications-Based Selection – відбору професійних консультантів за кваліфікацією. Тут принцип ще виразніший: спочатку оцінюють досвід, кваліфікацію та здатність виконати завдання, а вже з найкраще кваліфікованим учасником узгоджують обсяг послуг, умови та винагороду.

Для України ця дискусія відбувається у влучний момент. У травні ухвалили новий Закон "Про публічні закупівлі", основні положення якого вводяться в дію 24 березня 2027 року. Він передбачає можливість визначати найбільш економічно вигідну пропозицію за ціною, вартістю життєвого циклу або поєднанням критеріїв, включно з якісними, екологічними та соціальними.

Напрям збігається – тепер починається складніша робота: навчитися визначати критерії, які справді свідчать про якість, оцінювати релевантний досвід, методологію і кваліфікацію команди. Формальної можливості застосовувати якісні критерії недостатньо – їх ще потрібно вміти застосувати на практиці.

Ризик завжди має ціну

Під час однієї з пленарних дискусій у Нью-Делі прозвучала цифра, яка добре пояснює, чому темі ризиків приділяють стільки уваги: близько дев'яти з десяти великих інфраструктурних проєктів у світі стикаються із затримками або перевищенням вартості, а пов'язані з цим втрати оцінюють приблизно у 1,6 трлн доларів щороку.

Якщо стороні передають те, чим вона фактично не може управляти, воно нікуди не зникає. Учасник оцінює його і закладає у пропозицію, а пізніше воно може проявитися у додаткових витратах, затримці або спорі. Замовнику може здаватися, що небезпека передана іншій стороні, хоча економічно він цілком міг уже заплатити за неї в ціні пропозиції.

Тому міжнародна практика приділяє стільки уваги ранньому виявленню вразливостей і їх розподілу між сторонами, які реально здатні ними управляти. OECD бачить аналогічну проблему і в Україні: невизначена до тендера модель реалізації та розподіл ризиків можуть провокувати захисне ціноутворення і майбутні спори.

Звідси висновок, який для української відбудови я вважаю принциповим: вартість проблеми часто формується задовго до того, як сама проблема стає видимою на будівельному майданчику. За масштабів відбудови на сотні мільярдів доларів це вже питання системи: помилка, повторена у сотнях проєктів, масштабується разом із самою відбудовою.

Гроші шукають підготовлені проєкти

Ще одна дискусія в Нью-Делі змусила мене по-іншому подивитися на звичну для України розмову про дефіцит фінансування. За даними фінансової сесії FIDIC, активи під управлінням інфраструктурних фондів понад десятиліття зростали приблизно на 16% щороку і вже перевищили 1 трлн доларів.

Одночасно учасники говорили про нестачу проєктів, структурованих відповідно до вимог інституційних інвесторів. Показовий приклад – Південна Африка: з 2018 року на інвестиційних конференціях там оголосили понад 90 млрд доларів зобов'язань, а до реальних інвестицій дійшло менше половини.

Український дефіцит фінансування залишається реальним: загальні потреби на десятиліття – майже 588 млрд доларів. Водночас масштаб необхідного капіталу робить якість проєктного портфеля ще важливішою: Україні потрібна велика кількість проєктів, які пройшли належну підготовку і здатні перетворити залучене фінансування на працюючу інфраструктуру.

Міжнародні партнери вже вкладають ресурс саме в цю частину процесу. Спільна з Європейським інвестиційним банком ініціатива Ukraine FIRST створена для перетворення інфраструктурних потреб на структуровані проєкти, готові до фінансування за міжнародними стандартами. Професійна підготовка проєктів поступово сама стає частиною інфраструктури відбудови.

Наступний виклик – професійна спроможність

У всій цій конструкції залишається одне практичне питання: хто має виконати цю роботу? Підготувати проєкт, оцінити альтернативи, визначити модель реалізації, дослідити ринок, сформувати закупівельну стратегію, оцінити учасників, розподілити ризики, укласти контракт і управляти його виконанням – це і є спроможність замовника.

Для України це вже цілком практична проблема. OECD звертає увагу, що менші громади та ініціатори проєктів з обмеженою інституційною базою мають менший доступ до економістів, інженерів, екологічних фахівців, проєктувальників і фахівців із підготовки проєктів. Сам по собі доступ до DREAM цих компетенцій не вирішує.

У Нью-Делі було важливо почути, що проблема далеко не українська. Майже три чверті роботодавців у світі повідомляють про труднощі з пошуком потрібних інженерних фахівців, а близько половини компетенцій, потрібних галузі сьогодні, протягом наступних п'яти років зміняться під впливом цифровізації, кліматичних вимог і зростання складності проєктів.

FIDIC розглядає спроможність на двох взаємопов'язаних рівнях: інституційному – структури, стандарти, процедури, системи закупівель, і професійному – люди з потрібними компетенціями. Україна досить швидко будує інституційний рівень; професійна база має зростати разом із ним.

Саме тут я бачу одну з головних задач наступного етапу. Тим паче що Україна входить у глобальну конкуренцію за ці компетенції в момент, коли дефіцит інженерних фахівців уже відчуває весь світ.

Здатність замовника за таких умов не вимірюється кількістю штатних працівників. Йому потрібна можливість зібрати навколо проєкту потрібні інженерні, економічні, юридичні та управлінські компетенції – частково всередині організації, частково з ринку.

Зовнішня експертиза не скасовує потреби у власній базі замовника: він має вміти поставити завдання, організувати взаємодію і управляти залученими фахівцями. Я б саме так і визначав зрілість замовника. Він розуміє, якої експертизи потребує конкретний проєкт, здатний вчасно її залучити і професійно організувати її роботу.

Ми в тренді. Важливо втримати темп

Після Нью-Делі я ще чіткіше бачу: Україна загалом рухається в тому самому напрямі, що й міжнародна інфраструктурна практика.

Ми створили нову архітектуру управління публічними інвестиціями, сформували Єдиний проєктний портфель, змінюємо правила підготовки проєктів, а разом із партнерами створюємо механізми їх професійного супроводу. Ухвалене нове законодавство про закупівлі після введення в дію відкриє ширші можливості для оцінки якості, кваліфікації та вартості життєвого циклу.

Водночас міжнародна практика продовжує розвиватися: якість дедалі більше закладається до тендера, закупівля починається зі стратегії, при виборі виконавця оцінюють ціну, якість і кваліфікацію, ризики розподіляють між тими, хто здатен ними управляти, а контракт стає інструментом управління проєктом, а не лише документом про ціну.

Важливо правильно розуміти роль FIDIC. Федерація не встановлює правила для всіх міжнародних донорів і банків, але схожий напрям простежується у підходах OECD і Blue Dot Network, закупівельних практиках банків розвитку, програмах технічної допомоги та вимогах до міжнародно фінансованих проєктів.

Для України це вже не далека дискусія. З цими підходами ми дедалі частіше працюватимемо у власних проєктах, і частина з них уже стала або стає українськими правилами.

Тому наступний крок я бачу цілком практично:

• якісно готувати проєкти;
• формувати закупівельну стратегію до тендера;
• оцінювати професійну кваліфікацію команд;
• управляти загрозами до того, як вони перетворяться на додаткові витрати;
• використовувати контракт як інструмент управління;
• вчасно залучати експертизу, якої потребує проєкт.

Тоді міжнародні вимоги перестануть бути окремими умовами конкретного кредитора. Вони стануть нашою власною здатністю реалізовувати складні інфраструктурні проєкти. За масштабів майбутньої відбудови ця здатність стає стратегічним ресурсом: гроші дають можливість побудувати інфраструктуру, а від професійної бази залежить, що саме ми за ці гроші зрештою отримаємо.