Украина меняет правила восстановления. Готова ли она к инфраструктурному вызову на $588 млрд

Потребности Украины в восстановлении на ближайшее десятилетие оцениваются в 588 млрд долларов. Это почти втрое больше номинального ВВП страны в 2025 году. По этому масштабу восстановление станет одним из крупнейших инфраструктурных процессов в Европе за многие десятилетия.

При таких масштабах каждое системное решение имеет свою цену. Как готовятся проекты? Как выбираются исполнители? Как распределяются риски? Как построены контракты? Кто управляет реализацией?

Именно эти вопросы я мысленно примерял к Украине, слушая дискуссии нынешней конференции FIDIC в Нью-Дели. Говорили о финансировании, закупках, контрактах, цифровизации, искусственном интеллекте, дефиците специалистов. Но за разными темами угадывалась одна логика: результат инфраструктурного проекта в значительной степени определяется решениями, принятыми задолго до начала строительства.

Для Украины этот разговор уже не абстрактный: значительная часть подходов, которые обсуждали в Дели, входит в нашу систему через реформу публичных инвестиций, новое закупочное законодательство, практику международных финансовых организаций и проекты с партнерами.

За последние два года система управления публичными инвестициями существенно изменилась:

• внедрено среднесрочное планирование;
• сформирован Единый проектный портфель;
• обновлены правила подготовки и оценки проектов;
• развивается DREAM.

Масштаб уже значительный. В Единый проектный портфель, сформированный по новым правилам, вошли 195 проектов и программ сметной стоимостью 12,6 трлн грн. На их реализацию в бюджете-2026 предусмотрено 111,5 млрд грн.

Проект не попадает из портфеля напрямую на строительную площадку. Между этими точками – ряд профессиональных решений: от оценки альтернатив до выбора модели реализации и закупочной стратегии.

Именно на это звено обращает внимание свежий обзор инфраструктурной политики Украины от Организации экономического сотрудничества и развития (OECD): созданную архитектуру организация оценивает позитивно, а следующим этапом называет превращение готовности проектов и закупочной стратегии в постоянную практику реализации.

Архитектура уже сложена. Ее проверка начинается на уровне каждого отдельного проекта.

Сначала подготовь, потом закупай

Один из тезисов, который я привез из Нью-Дели, звучит почти элементарно: Prepare before you procure – сначала подготовь, потом закупай. До объявления тендера заказчик уже должен понимать, что он строит, какую модель реализации выбирает и по каким критериям будет выбирать исполнителя.

Как раз здесь OECD находит слабое звено украинской системы. Закупочная стратегия фактически предстает слабым мостом между подготовкой проекта и тендером.

Если модель реализации, структура контрактов и распределение внешних рисков не определены до выхода на рынок, последствия будут вполне материальными:

• более слабая конкуренция;
• защитное ценообразование участников;
• более высокая вероятность споров.

Для крупных проектов OECD рекомендует сделать закупочную стратегию отдельной обязательной стадией до тендера. И в Нью-Дели звучала та же логика: предварительная работа позволяет выявить и уменьшить угрозы, закупочная модель определяет их распределение, а контракт устанавливает правила управления ими во время реализации.

Получается довольно простая последовательность: подготовка – закупка – контракт – реализация, где качество каждой последующей стадии зависит от решений, принятых на предыдущей. Поэтому тендер в сложном инфраструктурном проекте я вообще не рассматривал бы как начало реализации: к моменту его объявления уже должна быть принята значительная часть решений, которые определят будущую стоимость и управляемость проекта.

Меняется понимание выгодной закупки

Здесь украинская практика дает красноречивую цифру: в 2016–2025 годах в Украине провели более 2 млн конкурентных закупочных процедур, и лишь чуть более 0,5% из них использовали другие критерии оценки, кроме цены. Цена понятна, ее легко сравнивать – за годы работы система естественно привыкла именно к такому критерию.

Международная практика движется в другом направлении. Проект рекомендаций Blue Dot Network по инфраструктурным закупкам, представленный в Нью-Дели, предлагает для проектов, где качество имеет существенное значение, отводить качественным критериям не менее 60% оценки, оставляя цене не более 40%.

Документ опирается на сравнительный анализ 21 инфраструктурного тендера. В 17 процедурах, где удалось количественно определить вес цены, ее медианное значение составляло около 30%. Еще более показательна другая цифра: 56% критериев присуждения в этой выборке касались именно способности реализовать проект – методологии, персонала, оборудования и графика выполнения.

То есть оценивается уже не только предложенная сумма: заказчик пытается понять, кто будет выполнять проект, как именно и имеет ли эта команда нужную квалификацию. Есть и еще одно следствие: Blue Dot Network связывает качественную подготовку и закупку со снижением проектных рисков и повышением инвестиционной пригодности – решения на ранних этапах влияют и на то, насколько убедительным проект выглядит для потенциального финансирования.

FIDIC в Нью-Дели параллельно представила новый отчет относительно Qualifications-Based Selection – отбора профессиональных консультантов по квалификации. Здесь принцип еще отчетливее: сначала оценивают опыт, квалификацию и способность выполнить задачу, и уже с наилучшим образом квалифицированным участником согласовывают объем услуг, условия и вознаграждение.

Для Украины эта дискуссия происходит вовремя. В мае приняли новый Закон "О публичных закупках", основные положения которого вводятся в действие 24 марта 2027 года. Он предусматривает возможность определять наиболее экономически выгодное предложение по цене, стоимости жизненного цикла или сочетанием критериев, включая качественные, экологические и социальные.

Направление совпадает – теперь начинается более сложная работа: научиться определять критерии, действительно свидетельствующие о качестве, оценивать релевантный опыт, методологию и квалификацию команды. Формальной возможности применять качественные критерии недостаточно – их еще нужно уметь применить на практике.

Риск всегда имеет цену

Во время одной из пленарных дискуссий в Нью-Дели прозвучала цифра, которая хорошо объясняет, почему теме рисков уделяют столько внимания: около девяти из десяти крупных инфраструктурных проектов в мире сталкиваются с задержками или превышением стоимости, а связанные с этим потери оценивают примерно в 1,6 трлн долларов ежегодно.

Если стороне передают то, чем она фактически не может управлять, оно никуда не исчезает. Участник оценивает его и закладывает в предложение, а позже оно может проявиться в дополнительных расходах, задержке или споре. Заказчику может казаться, что опасность передана другой стороне, хотя экономически он вполне мог уже заплатить за нее в цене предложения.

Поэтому международная практика уделяет столько внимания раннему выявлению уязвимостей и их распределению между сторонами, реально способными ими управлять. OECD видит аналогичную проблему и в Украине: неопределенная до тендера модель реализации и распределение рисков могут провоцировать защитное ценообразование и будущие споры.

Отсюда вывод, который для украинского восстановления я считаю принципиальным: стоимость проблемы часто формируется задолго до того, как сама проблема становится видимой на строительной площадке. При масштабах восстановления на сотни миллиардов долларов это уже вопрос системы: ошибка, повторенная в сотнях проектов, масштабируется вместе с самым восстановлением.

Деньги ищут подготовленные проекты

Еще одна дискуссия в Нью-Дели заставила меня по-другому посмотреть на привычный для Украины разговор о дефиците финансирования. По данным финансовой сессии FIDIC, активы под управлением инфраструктурных фондов более десятилетия росли примерно на 16% ежегодно и уже превысили 1 трлн долларов.

Одновременно участники говорили о нехватке проектов, структурированных в соответствии с требованиями институциональных инвесторов. Показательный пример – Южная Африка: с 2018 года на инвестиционных конференциях там объявили о более чем 90 млрд долларов обязательств, а до реальных инвестиций дошло меньше половины.

Украинский дефицит финансирования остается реальным: общие потребности на десятилетие – почти 588 млрд долларов. В то же время масштаб необходимого капитала делает качество проектного портфеля еще более важным: Украине требуется большое количество проектов, прошедших надлежащую подготовку и способных превратить привлеченное финансирование в работающую инфраструктуру.

Международные партнеры уже вкладывают ресурс именно в эту часть процесса. Совместная с Европейским инвестиционным банком инициатива Ukraine FIRST создана для превращения инфраструктурных потребностей в структурированные проекты, готовые к финансированию по международным стандартам. Профессиональная подготовка проектов постепенно сама становится частью инфраструктуры восстановления.

Следующий вызов – профессиональная способность

Во всей этой конструкции остается один практический вопрос: кто должен выполнить эту работу? Подготовить проект, оценить альтернативы, определить модель реализации, исследовать рынок, сформировать закупочную стратегию, оценить участников, распределить риски, заключить контракт и управлять его исполнением – это и есть способность заказчика.

Для Украины это уже вполне практическая проблема. OECD обращает внимание, что меньшие громады и инициаторы проектов с ограниченной институциональной базой имеют меньший доступ к экономистам, инженерам, экологическим специалистам, проектировщикам и специалистам по подготовке проектов. Сам по себе доступ к DREAM эти компетенции не решает.

В Нью-Дели было важно услышать, что проблема далеко не украинская. Почти три четверти работодателей в мире сообщают о трудностях с поиском нужных инженерных специалистов, а около половины компетенций, необходимых отрасли сегодня, в течение следующих пяти лет изменятся под влиянием цифровизации, климатических требований и роста сложности проектов.

FIDIC рассматривает способность на двух взаимосвязанных уровнях: институциональном – структуры, стандарты, процедуры, системы закупок, и профессиональном – люди с нужными компетенциями. Украина довольно быстро строит институциональный уровень; профессиональная база должна расти вместе с ним.

Именно здесь я вижу одну из главных задач следующего этапа. Тем более что Украина входит в глобальную конкуренцию за эти компетенции в момент, когда дефицит инженерных специалистов уже ощущает весь мир.

Способность заказчика в таких условиях не измеряется количеством штатных работников. Ему нужна возможность собрать вокруг проекта нужные инженерные, экономические, юридические и управленческие компетенции – частично внутри организации, частично с рынка.

Внешняя экспертиза не отменяет потребности в собственной базе заказчика: он должен уметь поставить задачу, организовать взаимодействие и управлять привлеченными специалистами. Я бы именно так и определял зрелость заказчика. Он понимает, в какой экспертизе нуждается конкретный проект, способен вовремя ее привлечь и профессионально организовать ее работу.

Мы в тренде. Важно удержать темп

После Нью-Дели я еще четче вижу: Украина в целом движется в том же направлении, что и международная инфраструктурная практика.

Мы создали новую архитектуру управления публичными инвестициями, сформировали Единый проектный портфель, меняем правила подготовки проектов, а вместе с партнерами создаем механизмы их профессионального сопровождения. Принятое новое законодательство о закупках после введения в действие откроет более широкие возможности для оценки качества, квалификации и стоимости жизненного цикла.

В то же время международная практика продолжает развиваться: качество все больше закладывается до тендера, закупка начинается со стратегии, при выборе исполнителя оценивают цену, качество и квалификацию, риски распределяют между теми, кто способен ими управлять, а контракт становится инструментом управления проектом, а не только документом о цене.

Важно правильно понимать роль FIDIC. Федерация не устанавливает правила для всех международных доноров и банков, но похожие направления прослеживаются в подходах OECD и Blue Dot Network, закупочных практиках банков развития, программах технической помощи и требованиях к международно финансируемым проектам.

Для Украины это уже не далекая дискуссия. С этими подходами мы все чаще будем работать в собственных проектах, и часть из них уже стала или становится украинскими правилами.

Поэтому следующий шаг я вижу вполне практично:

• качественно готовить проекты;
• формировать закупочную стратегию до тендера;
• оценивать профессиональную квалификацию команд;
• управлять угрозами до того, как они превратятся в дополнительные расходы;
• использовать контракт как инструмент управления;
• вовремя привлекать экспертизу, в которой нуждается проект.

Тогда международные требования перестанут быть отдельными условиями конкретного кредитора. Они станут нашей собственной способностью реализовывать сложные инфраструктурные проекты. При масштабах будущего восстановления эта способность становится стратегическим ресурсом: деньги дают возможность построить инфраструктуру, а от профессиональной базы зависит, что именно мы за эти деньги в итоге получим.