Проблемы общин: что не так с реформой децентрализации

Владимир Зеленский предложил парламенту закрепить в Конституции реформу децентрализации, стартовавшую пять лет назад. Депутаты планировали отправить документ президента на оценку Конституционного суда еще на текущей сессии. Но глава государства отозвал законопроект на доработку из-за ряда ошибок в тексте.

Главная идея реформы децентрализации заключается в том, чтобы передать максимум полномочий и финансов органам местного самоуправления. Ожидаемый результат – они смогут на местах более оперативно и качественно решать вопросы, волнующие жителей, не обращаясь к центру.

Но реформа децентрализации – это не только про объединение территориальных общин, о котором много говорилось в последние годы, но и про кардинальное изменение территориальной организации власти. То есть это комплексная реформа, которая состоит из нескольких этапов.

Сейчас Украина все еще проходит первый этап, начатый в 2015 году – создание объединенных территориальных общин (ОТО) и наделение их более широкими полномочиями. Эти общины должны стать базой в новом административно-территориальном устройстве страны.

Оно предусмотрено на втором этапе децентрализации. Это новое устройство у Зеленского как раз и хотят прописать на уровне Основного закона вместе с перераспределением полномочий органов местного самоуправления.

Темпы хромают

Концепция реформы децентрализации была утверждена еще в 2014 году во времена президентства Петра Порошенко и правительства Арсения Яценюка. Из-за отсутствия консенсуса в депутатском корпусе тогдашняя власть решила проводить децентрализацию не меняя Конституцию.

В 2015 году началось создание ОТО по всей стране. Смежные города, села, поселки получили возможность группироваться в одну объединенную территориальную общину. Их жители избирают свой общий совет и главу. Кроме того, был введен институт старост в ОТО, которые в совете представляют интересы сельских жителей. До 2020 года это объединение происходит добровольно.

Кабмин также провел финансовую децентрализацию, чтобы сделать общины более самодостаточными. Теперь они получают часть общегосударственных налогов и переходят на прямые отношения с государственным бюджетом.

В правительстве отмечают, что благодаря децентрализации собственные доходы местных бюджетов за пять лет увеличились на 200 млрд гривен – с 67 млрд гривен в 2014 году до 267 млрд гривен в 2019 году.

Получив полномочия и денежный ресурс, ОТО могут сами ремонтировать дома, учебные и медицинские учреждения, устанавливать освещение улиц, открывать центры предоставления админуслуг.

В рамках реформы облгосадминистрации должны разработать перспективные планы формирования общин в каждой области. Это своего рода ориентир – как и с кем должны объединяться те или иные населенные пункты в области.

Эти планы базируются на критериях самодостаточности общин, созданных правительством: компактность, численность постоянного населения, площадь, доля местных налогов и сборов в доходах общего бюджета и прочее.

Но общины вправе вносить свои предложения в эти планы, если они видят процесс объединения иначе. Ранее план по каждой из областей должны были одобрить облсовет и затем Кабинет министров.

Во многих случаях объединения "тормозились" как раз на уровне областных советов. Преследуя разные цели и интересы, местные политики не спешили поддерживать формирование общин. В начале декабря парламент принял законопроект №2198, которым исключил облсоветы из этого процесса.

За пять лет реформы на карте страны появилось 1009 объединенных территориальных общин, которые населяют 11,3 миллионов граждан. Но объединение прошли только 42,1 процента (или 4619) среди всех территориальных общин. Остальным этот процесс еще предстоит пройти.

"Мы не создали самодостаточные общины по всей территории Украины и это задача на этот год – до местных выборов завершить объединение. Но это нужно будет урегулировать решением правительства или парламента. В этом году 100% граждан должны проживать в самодостаточных общинах", – пояснил РБК-Украина советник премьер-министра и эксперт по децентрализации Иван Лукеря.

Лидеры по созданию ОТО на декабрь – Житомирская, Днепропетровская, Хмельницкая, Черниговская и Запорожская области. Явно отстают в этом процессе, по оценке правительства, Кировоградская, Закарпатская, Винницкая, Киевская и Львовская области.

Изъяны реформы

По сути, децентрализация в украинском исполнении становится хорошим лекарством от патернализма, пропитавшего всю систему управления в стране, говорит РБК-Украина директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук.

"Местный бюджет сейчас – главный инвестор в капитальную инфраструктуру. Такого не было никогда. За последние четыре-пять лет населенные пункты в Украине очень изменились. Мы можем только посмотреть, сколько отремонтировано школ, детских садов, сделано освещения, проведено водогонов. Проделана колоссальная работа", – отметил Ткачук.

Кроме позитивов, реформа продемонстрировала и наличие "пробелов". Количество объединений подменяет качество созданных общин, считает исполнительный директор Ассоциации городов Украины (АГУ) Александр Слобожан.

"В течение последних лет реализация реформы, скорее, напоминает "ленинское танго" – один шаг вперед, два шага назад. Главная цель децентрализации – создать самодостаточные общины, которые смогут предоставлять качественные публичные услуги. А мы увлеклись объединением, но не смогли создать самодостаточные общины", – сказал РБК-Украина Слобожан.

Несамодостаточность ОТО – ключевой недостаток реформы, подтверждает Ткачук. "Например, согласно подсчетам, в пределах одной общины должно быть не меньше 300 школьников. Это примерно 10-15 процентов от всего населения общины. То есть получается, что количество населения в общине не должно быть меньше чем 3,5 тысяч человек", – объяснил эксперт.

Тогда как сегодня уже создано немало общин с населением полторы-две тысячи жителей, уточнил он. По словам Ткачука, в создании таких мини-общин часто заинтересованы некоторые лоббисты на областном уровне, латифундисты, имеющие там земельные участки.

На эту проблему указывает и Лукеря: "Если в общинах меньше 250 детей, это значит, что там очень негативная демография. Это один из показателей несамодостаточности общины. Там нет экономического потенциала. А значит, они не смогут самостоятельно существовать и им придется идти на укрупнение".

Одна из причин создания несамодостаточных общин – имитация работы над перспективными планами со стороны облгосадминистраций, отметил Слобожан. По его словам, некоторые ОГА не привлекают к их разработке ни экспертов, ни представителей общин. Они создают планы на свое усмотрение и дальше передают их на согласование в правительство.

"А потом в Кабмин и Ассоциацию массово поступают обращения от общин, чьи интересы не учли при формировании планов. И начинают рассказывать, что, например, приехал какой-то аграрный магнат и формирует общину, исходя из своих интересов. Или что приехал какой-то олигарх, который хочет отчленить от города областного значения какой-то микрорайон, поставить там своего главу общины, поскольку ему так будет проще управлять", – рассказал исполнительный директор АГУ.

Это искажает намеченный результат реформы децентрализации. Большие изъяны есть и в бюджетной децентрализации. Часть средств, которая выделяется правительством на места, фактически передается в распоряжение глав ОГА. А те уже распределяют их по партийной принадлежности и лояльности, говорит Слобожан.

"Например, в 2017-2018 году муниципалитеты из 14 млрд гривен Дорожного фонда получили только один миллиард. Его распределением в области занимается глава ОГА. То же самое касается и так называемой дополнительной дотации на образование и медицину", – пояснил эксперт.

В команде Зеленского рассчитывают, что им удастся завершить процесс объединения общин прежде, чем изменения в Конституцию и новое админтерустройство вступят в законодательную силу. По крайней мере, в планах у новой власти – чтобы в 2020 году ОТО покрыли всю территорию страны.

Скорее всего, завершать объединение правительству или парламенту придется в административном порядке параллельно с переформатированием несамодостаточных общин. И то сопротивление, с которым власть столкнется на местах при таком сценарии, может стать для нее серьезным вызовом.