Коли Україна вступить до Євросоюзу і які вимоги Брюсселя ще треба виконати

Прем’єр-міністр Денис Шмигаль заявив про виконання Україною всіх вимог Єврокомісії для початку переговорів про вступ до ЄС. Чи дійсно Україна готова до членства, які обіцянки все ще потрібно виконати та чому влада поспішає з переговорами про вступ – нижче в матеріалі РБК-Україна.

Повномасштабне російське вторгнення різко прискорило українську євроінтеграцію. Уже на п'ятий день великої війни, 28 лютого минулого року, Україна подала офіційну заявку на вступ до Євросоюзу. Володимир Зеленський вимагав від Європи максимально швидкого її розгляду за "особливою процедурою" – з огляду на екстремальні обставини, в яких опинилась Україна.

Звичайно, миттєвого вступу України в ЄС не сталося і статися не могло суто за процедурою. Але офіційний статус кандидата все ж було отримано в рекордні строки – вже 23 червня.

Разом зі статусом кандидата в члени Євросоюзу Україна отримала низку рекомендацій від ЄС, виконання яких було умовою для переходу до наступного етапу – переговорів щодо членства. Згідно з вимогами Брюсселя, Київ повинен завершити реформу судової гілки влади та Конституційного суду, призначити нових очільників НАБУ та САП, втілити в життя закони про олігархів, ЗМІ, національні меншини, а також боротися з відмиванням грошей.

"Тепер Україна виконала всі сім рекомендацій ЄС, які були визначені при отриманні статусу кандидата. Це демонструє нашу цілеспрямованість вже цього року перейти до початку перемовин про вступ", – заявив 6 березня прем’єр-міністр Денис Шмигаль після того, як уряд призначив нового директора Національного антикорупційного бюро.

Українська влада доволі оптимістично дивиться на перспективи євроінтеграції. Зокрема, Зеленський очікує, що до кінця 2023 року Україна та ЄС зможуть розпочати переговори. Шмигаль зі свого боку розраховує, що країна буде готова стати повноправним членом "європейської родини" вже у 2024 році, хоч сам процес вступу може затягнутися.

"Наше завдання – до кінця 2023 року бути готовими до передвступних переговорів, а до кінця 2024 року – бути готовими до членства в ЄС", – наголошував глава Кабміну після зустрічі у Києві з президентом Єврокомісії Урсулою фон дер Ляйєн на початку лютого.

Зеленський закликав ЄС до прискореного розгляду заявки України з огляду на війну (фото: president.gov.ua)

Україна повинна бути амбітною у своїх планах щодо членства в ЄС, вважає голова Ради зовнішньої політики "Українська призма" Геннадій Максак, але обережною з публічними заявами, щоб не створити самій собі проблем на цьому шляху. Таке "шапкозакидання" з боку української влади, на думку експерта, може позитивно спрацювати на внутрішню аудиторію, але водночас викликати невдоволення зовнішньої.

"Ми такими заявами можемо дещо ускладнити собі роботу щодо початку переговорів. Для внутрішнього споживача – це ОК. А для зовнішнього – це скоріше загроза, бо швидкий рух може не відповідати їхньому очікуванню від розширення ЄС", – пояснив експерт в коментарі РБК-Україна.

За словами Максака, швидке включення великої країни, у якої ще не реформовані інституції, може розглядатися як загроза принципам ЄС. В результаті може бути політичне блокування. Зараз же головним завданням України має бути початок переговорів, а після цього можна буде боротися за наступну "медаль".

Колишній міністр закордонних справ України Павло Клімкін теж не вважає реальним швидкий вступ до ЄС, однак утримався від будь-яких прогнозів. За його словами, для набуття членства знадобиться не один рік, оскільки воно буде унікальним. Під час цього процесу будуть відразу відбуватися і реформи, пов'язані зі вступом, і відбудова та трансформація України, а ЄС вперше буде "рулити" і одним, і іншим.

"Всі прекрасно розуміють, що процес вступу не буде класичним для України, тому все, що стосується часу, є спекуляцією. Але, що я можу сказати, це точно не буде тривати рік, бо за цей час ми не зможемо виконати абсолютні речі. Звичайно, це не може тривати 20 років, як у випадку Балкан. Але, чи можемо ми завершити вступ за рік? Моя думка – ні", – зазначив дипломат у розмові з РБК-Україна.

Наразі намагання Києва прискорити рух до членства приносить свої плоди. На саміті Україна-ЄС Брюссель погодився надати проміжну оцінку виконання українською стороною рекомендацій Єврокомісії, хоча спочатку це планувалося на осінь. Навесні в планах ЄС був лише усний звіт для країн-членів блоку. Це було проблемою для України, оскільки тоді не було би можливості провести роботу над помилками, щоб встигнути до кінця року підготуватися до початку переговорів.

Домашнє завдання

Станом на січень 2023 року, за даними Центру "Нова Європа", майже виконаними вважалися рекомендації ЄС щодо медіа, національних меншин та судової реформи. Також Україна просувалася вперед у питанні боротьбі з відмиванням грошей. У березні до цього всього додалося призначення директора НАБУ.

Найгірша ситуація, за даними аналітиків, з виконанням рекомендацій щодо КСУ та закону про олігархів. Наступного тижня віце-прем’єр з питань євроінтеграції Ольга Стефанішина вирушить до Брюсселя, щоб обговорити з партнерами прогрес та дату надання Україні проміжного звіту. Очікується, що звіт буде представлено вже у травні, а до того часу, на думку Стефанішиної, Україна завершить виконання всіх семи рекомендацій ЄС.

"Декілька блоків у нас вже політично завершені, лишилися технічні питання. Залишаться завдання щодо імплементації закону про національні меншини. Очільник НАБУ призначений, концепція реформування правоохоронних органів підготовлена і має бути схвалена рішенням президента, завершиться процес відбору членів ВККС. Таким чином, ми закриваємо антикорупційний, правоохоронний і судовий блоки", – пояснювала віце-прем’єр журналістам цього тижня.

Київ прагне розпочати переговори про вступ в ЄС вже цього року (фото: GettyImages)

Однак проблемним питанням є відбір суддів до Конституційного суду. Цю рекомендацію українська сторона вирішила виконувати не так, як хотіли в Євросоюзі.

Відповідно до висновків Венеційської комісії, Дорадча група експертів, яка обиратиме нових суддів КСУ, мала б складатися з семи членів. Троє з них були б призначені урядом, а решта – міжнародні експерти. Україна ж вважає, що експертів має бути шість: по троє з кожного боку. В розмові з журналістами Стефанішина пояснила таке рішення тим, що українська сторона "не знайшла жодних юридичних підстав" для наявності сьомого експерта.

"Цей закон вже проголосовано. Він відразу не відповідав критеріям, бо там не було того, що мало б бути. Венеційська комісія сказала після того, що він не відповідає її висновку, тому вона не буде делегувати свого члена до Дорадчої групи експертів. На цьому все стало. Після цього Євросоюз двічі говорив, що потрібен сьомий член в цій відбірковій комісії, але руху жодного немає", – сказав в коментарі РБК-Україна голова правління Фундації DEJURE Михайло Жернаков.

За словами Стефанішиної, це питання буде вирішене після консультацій з Євросоюзом. Українська сторона запропонувала ЄС та Венеційській комісії механізм, який дозволятиме міжнародним експертам заблокувати відбір суддів у разі незгоди з представниками України. З огляду на це вона сподівається, що реформа відбору до КСУ отримає позитивну оцінку від партнерів.

Така поступливість з боку Євросоюзу викликає занепокоєння у Жернакова, оскільки в майбутньому це може поставити під сумнів решту українських реформ та сам вступ до Євросоюзу. Як пояснив експерт, сьогодні КСУ є однією з небагатьох інституцій, які не контролює центральна влада, і в умовах війни це є запобіжником проти узурпації, порушення прав людей тощо.

"Якщо зараз ЄС поступиться і скаже "добре, нехай буде 6 членів", то це стане поганим сигналом і для решти реформ, бо їх також можна буде "прикатати" і отримати інші поблажки чи послаблення. А це означає, що момент відкриття переговорів про вступ в ЄС буде "профуканий" як можливість для реформ", – зазначив він.

Подібна ситуація і з антиолігархічним законодавством. Сам закон про боротьбу з олігархами, який передбачав створення спеціального реєстру, було схвалено парламентом ще у вересні 2021 року, однак імплементувати його українська сторона не поспішає.

Спочатку планувалося, що реєстр олігархів буде сформовано до квітня 2023 року, однак буквально днями Кабмін вирішив це відтермінувати. Нещодавно Київ отримав "interim opinion" від Венеційської комісії – так званий проміжний висновок, в якому була надана попередня оцінка закону про олігархів та рекомендації щодо його оновлення.

За інформацією РБК-Україна, документ містить чотири блоки, які, на думку Венеційської комісії, українська сторона мала б виправити. Комісія порадила конкретизувати термінологію, забезпечити процесуальні гарантії для людей, які могли б увійти до списку олігархів, та можливість оскарження в суді, а також скасувати заборону олігархам фінансувати політичні партії та вибори та обов’язкову подачу декларацій.

Крім того, у "Венеційки" виникли питання до органу, який вирішуватиме, кого включати до списку олігархів. Згідно зі схваленим вже законом, таким органом є Рада нацбезпеки і оборони, однак Комісія вбачає в цьому загрозу впливу президента на рішення, адже він очолює РНБО та призначає її членів. Проте, як зазначають у владі, іншої альтернативи немає, і це визнають і в самій Комісії.

Співрозмовник РБК-Україна у владі запевняє, що до цього проміжного висновку Венеційської комісії причетні деякі відомі українські політики та олігархи.

З огляду на ситуацію, уряд вирішив дочекатися остаточного висновку "Венеційки", який має бути надано у червні цього року і потім впроваджувати антиолігархічне законодавство в життя. А до того часу влада планує обговорити з Комісією ті рекомендації, які були надані в "interim opinion".

В Міністерстві юстиції таке рішення пояснювали тим, що імплементація закону про олігархів без врахування критеріїв ЄС може стати перешкодою для переговорів про вступ. Як вважає Стефанішина, антиолігархічна рекомендація буде зарахована Євросоюзом, оскільки Київ пообіцяє працювати над зменшенням впливу олігархів іншими методами, зокрема, через антимонопольні та антикорупційні заходи.

До проміжної оцінки у травні Україна хоче підійти з формальним виконанням всіх семи рекомендацій Євросоюзу, щоб до отримання звіту восени провести роботу над можливими помилками. На додачу до цього Київ вже розпочав так званий "самоаудит" законодавства на відповідність європейському, що має прискорити процес переговорів про членство.

Встигнемо за два роки?

Кожна країна, яка прагне вступити до ЄС, має пройти шлях від подання заявки до ратифікації. Шлях до членства складається з кількох етапів: подання заявки на вступ, отримання статусу кандидата, проведення переговорів з ЄС, підписання договору про вступ та його ратифікація. Цю процедуру не вдалося обійти жодній державі, що претендувала на членство.

Станом на сьогодні статус кандидата на вступ до ЄС мають вісім країн: Албанія, Боснія і Герцеговина, Молдова, Північна Македонія, Сербія, Туреччина, Чорногорія та Україна. При цьому євроінтеграція Туреччини де-факто вже давно зупинена.

Від подачі заявки чи отримання кандидатського статусу до реального вступу може пройти багато років. Так, Північна Македонія отримала кандидатство у 2005 році, всього через рік після подання заявки на членство, але через блокування Болгарією початку переговорів з ЄС процес її вступу досі триває. Приєднання Польщі тривало 10 років. Вона стала однією з 9 країн, які одночасно вступили в ЄС у травні 2004 року.

Рекордсменкою в цьому питанні стала Фінляндія, якій на початку 90-х знадобилося всього три роки, щоб пройти шлях від подання заявки до членства в Євросоюзі. На той момент Фінляндія вже кілька років була повноправним членом Європейської економічної спільноти, яка була одним з засновників ЄС.

Переговори про вступ України в ЄС можуть затягнутися на роки (фото: GettyImages)

У разі, якщо Єврокомісія погодиться з тим, що Україна виконала всі вимоги, нам залишиться пройти переговори та ратифікацію. Однак цей процес теж може зайняти тривалий час – від кількох років до десятиліть. У ході переговорів Україні треба буде привести своє законодавство у відповідність до європейського у 35 окремих сферах. І прогрес по кожній сфері має бути схвалений усіма країнами-членами ЄС.

В Брюсселі про терміни набуття Україною повноправного членства говорять не з таким оптимізмом, як в Києві. Угорський єврокомісар із питань розширення ЄС Олівер Варгеї говорив, що з огляду на "велику роботу", яку повинна виконати Україна, процес приєднання до блоку займе "більше часу, ніж рік чи два". Водночас фон дер Ляйєн дипломатично ухилялася від відповіді на питання щодо термінів вступу України в ЄС.

"Процес приєднання є процесом, заснованим на заслугах. Іншими словами, чітких часових рамок немає, але є цілі, яких Україна повинна спочатку досягти. Наприклад, йдеться про проведення реформ для покращення ситуації в країні-кандидаті, щоб потім прийти до переговорів про вступ і самого вступу", – зазначала вона під час візиту до Києва цього року.

Загалом заяви щодо того, коли ж Україна стане повноправним членом "європейської родини", різняться. Одні говорять про кілька років, інші ж – про десятиліття. Навіть після успішного завершення переговорів наша країна може "спіткнутися" на ратифікації.

Україна має складні відносини з Угорщиною, які загрожують стати перешкодою на шляху до членства. Будапешт може тягнути з ратифікацією договору про вступ України в ЄС, згадавши свої давнішні вимоги щодо угорської національної меншини. На початку лютого керівник апарату угорського прем’єра Гергель Гуляш висунув умову ратифікації вступу України до ЄС, зазначивши, що Києву спочатку потрібно вирішити низку "проблем", пов’язаних з законами про мову та освіту, що "покращило б становище угорської меншини на Закарпатті".

Ще одним викликом для вступу є війна. На думку Клімкіна, це не буде проблемою для вступу в ЄС, оскільки до того часу активні бойові дії, скоріш за все, завершаться.

"Війна нам точно не завадить. Але ми маємо закінчити війну до моменту формального вступу. Це означає, що ми можемо починати переговори, ніяких обмежень стосовно цього немає, але зараз в ЄС є такий консенсус, що ми маємо вступати вже після завершення війни. Але це достатньо логічно, бо процес вступу є тривалим і до цього часу війна повинна закінчитися", – пояснив РБК-Україна український дипломат.

Схожим прецедентом вже був Кіпр, який приєднався до ЄС, попри територіальний конфлікт з Туреччиною. Однак, як зауважив Клімкін, на момент вступу на території Кіпру активні бойові дії не велись.

"Так, є прецеденти, але, якщо будуть активні бойові дії, то починати ратифікацію угоди про вступ, звичайно, буде складно, але я не бачу проблеми в цьому, бо поки ми дійдемо до ратифікації угоди про вступ, то активні бойові дії завершаться. Ми ж не можемо зробити це за якийсь дуже стислий період", – зазначив він.

На думку Геннадія Максака, наразі пріоритетом Києва мають бути переговори, які реально почати до кінця цього року. За його словами, це буде залежати як від прогресу України, так і від політичної волі з боку Євросоюзу. Крім того, переговори важливо розпочати саме цьогоріч, оскільки у 2024 році в ЄС розпочнеться виборчий процес і такі складні питання, як розширення, відійдуть на другий план.

"Наступного року починається новий цикл, починаються вибори до Європарламенту. Тому вони будуть мати менше апетиту до таких важких рішень. Тому зараз у нас унікальне вікно можливостей. Це розуміють і в Києві, і в Брюсселі. І не треба закидати шапки, що ми все виконали і тільки чекаємо рішення з європейського боку. Навіть, якщо ми виконаємо всі умови, то нас чекає ще велика робота і політиків, і дипломатів, щоб адвокатувати політичне рішення. Маємо взяти цього воза і тягнути вперед", – резюмував він.

Таким чином початок переговорів цьогоріч виглядає реальним, але зовсім не гарантованим. А ось повноцінного членства в ЄС в будь-якому разі доведеться почекати.