Як працює лобізм у США та Європі і які помилки не варто повторювати Україні

Головне:

• США та ЄС використовують різні моделі регулювання лобізму, але обидві прагнуть зробити вплив бізнесу на державні рішення прозорим і контрольованим
• Навіть розвинені системи мають слабкі місця – "обертові двері", тіньове лобіювання та нерівність ресурсів можуть створювати непропорційний вплив великих гравців
• Сам реєстр лобістів не гарантує прозорості, якщо держава не бачить повного контексту впливу та не має власної спроможності критично оцінювати отриману експертизу
• Україні важливо чітко розмежувати лобізм, GR та адвокацію, щоб нові правила не створювали надмірних обтяжень для громадського сектору і водночас не залишали лазівок для прихованого комерційного впливу
• Українська модель має поєднати прозорість із якістю нормотворення – ранні консультації, реальну оцінку регуляторного впливу, контроль конфлікту інтересів та повний цифровий слід

Легалізація лобізму в Україні – лише початок реформи

Ухвалення Закону України "Про лобіювання" та запуск Реєстру прозорості НАЗК встановили спеціальну правову рамку для взаємодії бізнесу та органів влади. Це крок від кулуарних практик до більш формалізованого діалогу.

Проте світовий досвід показує: поява реєстру сама по собі не гарантує автоматичної зміни якості державної політики. Прозорість лобізму не тотожна прозорості ухвалення рішень.

У США та Європі механізми представництва інтересів формувалися десятиліттями, але розвивалися за різною логікою:

• американська модель значною мірою відповідає на питання, хто, у чиїх інтересах та скільки ресурсів витрачає на вплив
• європейська – більше зосереджена на тому, хто і на якому етапі бере участь у формуванні політики.

Обидві системи водночас стикаються з подібними викликами: переходом колишніх посадовців у приватний сектор, непрямим впливом поза формальними процедурами та нерівністю ресурсів між учасниками.

Для України це можливість не просто скопіювати реєстраційні механізми, а одразу врахувати слабкі місця західних моделей.

Для самого бізнесу поява чітких правил означає зміну характеру взаємодії з державою. Йдеться не лише про можливість офіційно представляти інтереси, а й про більш передбачуваний процес нормотворення.

"Нове законодавство дає щось принципово важливе: воно переводить нашу участь у діалозі з владою з режиму "реагування на факт" на режим "постійної присутності". Позиція ритейлу перестає бути просто листом, зверненням або петицією, а набуває офіційного статусу", – зазначає в коментарі РБК-Україна заступник директора юридичного департаменту мережі магазинів EVA та EVA.UA Сергій Ковтун.

Але щоб зрозуміти, які саме запобіжники потрібні Україні, варто подивитися, як працюють системи країн, де представництво інтересів регулюється значно довше.

США: головне – показати, хто і як впливає

Американська модель виходить із принципу, що право звертатися до влади та представляти свої інтереси є частиною політичної системи. Завдання держави полягає не стільки в обмеженні такого впливу, скільки у тому, щоб зробити його максимально видимим.

На практиці цей принцип реалізується через детальні вимоги до реєстрації та розкриття інформації. Основою федерального регулювання є Lobbying Disclosure Act (LDA). Цей закон встановлює вимоги до реєстрації та звітності для професійних лобістів та організацій, які відповідають визначеним критеріям.

При цьому прозорість у США не обмежується самим фактом реєстрації. Зареєстровані суб'єкти розкривають інформацію про своїх клієнтів, питання, щодо яких ведеться робота, залучених фахівців та фінансові показники діяльності. Відкриті дані дозволяють журналістам, громадським організаціям та іншим учасникам процесу відстежувати, хто намагається впливати на державну політику.

Окремий режим діє за Foreign Agents Registration Act (FARA), який передбачає розкриття інформації про діяльність осіб, що діють в інтересах іноземних принципалів.

Водночас американська система розмежовує різні канали політичного впливу. Лобіювання юридично відокремлене від фінансування виборчих кампаній, а діяльність Political Action Committees (PACs) та super-PACs регулюється окремими правилами під наглядом Федеральної виборчої комісії.

Тобто американський підхід можна умовно описати як "покажи, хто стоїть за впливом і скільки ресурсів на нього витрачається".

Це дає суспільству значний масив інформації, але не вирішує питання автоматично. Навіть коли фінансові та організаційні зв'язки формально розкриті, великі компанії та галузі можуть мати значно більше ресурсів для роботи з державою, ніж невеликі організації.

Саме тому американський досвід показує: максимальна прозорість впливу не означає рівності самого впливу.

ЄС: головне – участь у формуванні політики

Європейський підхід відрізняється від американського не лише інструментами, а й логікою.

У Європейському Союзі немає єдиного закону про лобізм для всіх держав-членів. На рівні інституцій ЄС регулювання зосереджене на прозорості взаємодії представників інтересів із державними органами та їхній участі у процесі формування політики.

Центральним інструментом цієї системи є EU Transparency Register. Він містить інформацію про організації та осіб, які намагаються впливати на політику та законодавство ЄС.

Реєстрація є передумовою для визначених видів взаємодії з інституціями ЄС – зокрема для зустрічей із представниками Єврокомісії та отримання доступу до Європейського парламенту. Водночас Єврокомісія, Європарламент і Рада ЄС застосовують власні внутрішні правила щодо взаємодії з представниками інтересів.

Але ключова особливість європейського підходу полягає не лише в обліку лобістів.

Представників бізнесу, громадських організацій, профспілок, професійних об'єднань та інших зацікавлених сторін намагаються залучати до процесу ще до появи остаточного тексту регулювання.

Це відбувається через публічні консультації, експертні групи та інші механізми залучення стейкхолдерів. Таким чином, держава отримує можливість почути різні позиції ще на етапі розробки майбутньої політики.

Саме таку зміну підходу відзначає і український бізнес.

"Поява офіційного майданчика та правил для лобізму – це перехід від застарілих кулуарних практик до цивілізованого, відкритого обміну галузевою експертизою між бізнесом та державою", – розповіла РБК-Україна директорка з комунікацій та взаємодії з урядом компанії Kernel Олена Плахова.

Отже, якщо американську модель можна умовно звести до принципу "розкрий вплив", то європейська значно більше нагадує підхід "долучи зацікавлені сторони до вироблення рішення".

Як це працює в окремих країнах Європи

Як ми вже згадали вище, єдиного європейського стандарту немає. Відсутній він і всередині самого ЄС: національні моделі суттєво відрізняються.

Наприклад, Франція веде реєстр представників інтересів під контролем Вищого органу з прозорості суспільного життя (HATVP). Представники інтересів мають розкривати інформацію про свою діяльність та взаємодію з державними посадовцями.

Німеччина має обов'язковий Lobbyregister при Бундестазі та Федеральному уряді. Він містить інформацію про представників інтересів, їхніх клієнтів та фінансування.

Ірландія регулює лобістську діяльність через Regulation of Lobbying Act. Система передбачає регулярне розкриття інформації про комунікацію лобістів із визначеними державними посадовцями.

Різниця між цими системами показує важливу річ: реєстр – це лише інструмент, а не сама система лобізму.

Його ефективність залежить від того, що саме він фіксує, які контакти вважаються лобістською діяльністю, які дані розкриваються, як контролюється їхня достовірність і що відбувається після внесення інформації до реєстру.

Для України це означає, що ефективність нової системи визначатиметься не кількістю зареєстрованих суб'єктів, а тим, наскільки прозорим стане весь процес формування державних рішень.

"Обертові двері": коли колишній чиновник стає лобістом

Один із найбільш відомих викликів для розвинених систем – так звані "обертові двері". Йдеться про перехід посадовців і політиків із державного сектору до бізнесу, консалтингу чи лобістських структур після завершення роботи у владі. Проблема полягає не в самому факті такого переходу, а в ризику використання отриманих під час державної служби знань, контактів та неформального впливу.

Обмеження на діяльність колишніх посадовців існують у багатьох країнах, в тому числі, і в Україні. Проте формальна заборона контактувати з колишніми колегами, як зазначається у звітах ОЕСР, не завжди усуває проблему.

Колишній чиновник може не вести переговори безпосередньо, але брати участь у розробці стратегії, консультувати команду або використовувати знання про внутрішню логіку роботи державного органу.

Тому для України урок полягає в тому, що контроль має стосуватися не лише самого факту контакту колишнього посадовця з державою, а характеру його діяльності, сфери колишньої відповідальності та потенційного конфлікту інтересів.

"Тіньове лобіювання": що залишається поза реєстрами

Ще одна проблема, з якою стикаються західні системи, – вплив, який формально не виглядає як лобіювання. Офіційні реєстри фіксують лише ті види діяльності, які підпадають під юридичне визначення.

Водночас на формування громадської та політичної думки можуть впливати дослідження, інформаційні кампанії, експертні матеріали або ініціативи, які створюють враження широкої громадської підтримки певної позиції.

Такий вплив складніше ідентифікувати, особливо якщо формальний замовник дослідження або кампанії не збігається з кінцевим бенефіціаром.

Це створює для України окремий виклик: прозорість має стосуватися не лише безпосереднього контакту з чиновником, а й походження інформації, на якій ґрунтується державне рішення.

Водночас надмірне розширення поняття лобізму може мати зворотний ефект – під нього ризикують потрапити звичайна експертна діяльність, журналістика, громадська адвокація чи комунікація бізнесу з державою. Саме тому межі мають бути достатньо чіткими.

Нерівність ресурсів: відкритий доступ не означає однаковий вплив

Ще один системний ризик – нерівність ресурсів. Формально процедура консультацій може бути однаково доступною для великої корпорації, галузевої асоціації та невеликої компанії. Але можливості користуватися цим доступом у них різні. Великий бізнес може утримувати постійні GR-команди, юристів, економістів та аналітиків. Малий бізнес часто не має таких ресурсів.

У результаті держава ризикує отримувати більше інформації від найпотужніших учасників ринку просто тому, що вони здатні постійно бути присутніми у процесі.

Одним зі способів зменшити цей дисбаланс є робота через галузеві бізнес-асоціації, наприклад, УКАБ, ЄБА та ACC.

"Ефективність комунікації вимірюється не тим, що ми говоримо, а тим, як нас чують і наскільки цей процес є прогнозованим. Позиція “Кернел” у діалозі з профільними органами влади завжди базувалася на мові аналітики, розрахунків та економічного обґрунтування", – каже Олена Плахова.

Саме консолідація позицій може дозволити бізнес-асоціаціям представляти не лише власний інтерес окремих компаній, а й ширшу позицію галузі. Водночас така позиція також має залишатися відкритою для перевірки та порівняння з альтернативними аргументами.

Прозорість не гарантує якість рішення

Навіть найдокладніший реєстр не відповідає на головне питання: чи здатна держава самостійно оцінити аргументи, які отримує від лобістів?

Якщо державний орган не має достатньої експертизи, щоб перевірити розрахунки та спрогнозувати наслідки запропонованої норми, прозорий лобістський вплив усе одно може призвести до однобічного рішення.

Саме тут виникає принципова відмінність між прозорістю процесу та якістю державної політики.

Для цього потрібні механізми оцінки регуляторного впливу, аналізу економічних наслідків та порівняння позицій різних учасників.

"Сам факт появи закону "Про лобіювання" не означає, що несподівані законодавчі ініціативи зникнуть. Але він створює зрозумілі та прозорі правила гри для всіх учасників процесу. Чим більше якісних даних і аргументів буде на столі у держави, тим менше шансів на непродумані рішення", – зазначає менеджерка з регуляторних питань "Філіп Морріс Україна" Євгенія Очеретько.

Тому запровадження прозорого лобізму має доповнюватися прозорістю самої нормотворчості. Інакше реєстр покаже, хто намагався вплинути на рішення, але не пояснить, чому саме це рішення зрештою було ухвалене.

Лобізм, GR та адвокація: де проходить межа

У світі взаємодія бізнесу, громадських організацій та держави не обмежується офіційними зустрічами. Компанії відстежують законодавчі зміни, галузеві асоціації готують пропозиції до регуляторних актів, експерти проводять дослідження, а громадські організації домагаються змін у державній політиці. Не вся ця діяльність є лобізмом.

В Україні за законом лобіюванням вважається діяльність, спрямована на вплив на прийняття нормативно-правових актів у комерційних інтересах бенефіціара за винагороду або у власних комерційних інтересах. Для суб'єктів лобіювання така діяльність передбачає реєстрацію у Реєстрі прозорості НАЗК.

Водночас Government Relations, або GR, є значно ширшим поняттям. Воно може охоплювати моніторинг законодавства, оцінку регуляторних ризиків, комунікацію з державними органами та роботу з галузевими об'єднаннями, навіть якщо безпосереднього просування конкретної норми немає.

Ще складніше провести межу з адвокацією. Громадська організація може проводити дослідження, організовувати публічну кампанію та зустрічатися з представниками влади – тобто використовувати ті самі інструменти, що й комерційний лобіст.

Ключове питання тут – чий інтерес представляється та яка мета діяльності, чи немає в діяльності конкретної громадської організації власного комерційного інтересу або інтересу інших осіб, який виходить за межі адвокації загальнокорисних ініціатив.

Саме тому однакова форма комунікації сама по собі не визначає, чи є вона лобізмом. Зустріч із чиновником, аналітичний звіт або публічна кампанія можуть бути частиною різних процесів.

Особливо важливо це для євроінтеграції.

"Саме в проміжку між текстом директиви і текстом національної норми знаходиться зона реального лобіювання", – пояснює Сергій Ковтун.

Європейська директива визначає результат, якого має досягти держава, але залишає простір для вибору способів його імплементації. Саме на цьому етапі бізнес може надати практичну експертизу: оцінити запропоновані механізми, звернути увагу на операційні ризики та запропонувати реалістичні перехідні періоди.

Таким чином, офіційний лобізм у цьому випадку не означає спробу скасувати європейську вимогу. Йдеться про участь у визначенні того, як саме вона працюватиме в українських умовах.

Що Україні варто закласти в основу системи

Досвід США та Європи показує, що ефективна система лобізму складається не з одного реєстру, а з кількох взаємопов'язаних елементів.

Ранні консультації

Представники зацікавлених сторін мають отримувати можливість долучатися до формування політики ще до реєстрації остаточного законопроєкту. Це дозволяє виявляти потенційні проблеми на ранньому етапі, коли змінити концепцію значно простіше.

Для бізнесу це також означає можливість не просто реагувати на готове рішення, а брати участь у його формуванні.

"Для бізнесу пріоритет – проактивна робота у системному моніторингу законопроєктів і інструмент реагування до моменту їх ухвалення, а не після", – коментує Сергій Ковтун.

Реальна оцінка регуляторного впливу

Наступний рівень – перевірка не лише того, хто і що пропонує, а й того, до чого призведе запропоноване рішення.

За методологією Regulatory Impact Assessment (RIA), регуляторні рішення мають супроводжуватися аналізом їхніх економічних наслідків для бізнесу, споживачів і держави. Такий підхід дозволяє перевести дискусію з рівня "хто переконливіше відстоює позицію" на рівень порівнюваних даних.

Контроль "обертових дверей" і конфлікту інтересів

Обмеження для колишніх посадовців мають враховувати не лише формальний факт контакту з колишніми колегами, а й сферу відповідальності людини під час державної служби, характер її нової роботи та можливий конфлікт інтересів. Інакше формальна заборона може не завадити непрямому використанню колишніх зв'язків та інформації.

Баланс ресурсів

Рівний доступ до консультацій не означає рівних можливостей брати в них участь. Саме тому важливу роль можуть відігравати галузеві об'єднання, які консолідують позиції окремих компаній та представляють їх у процесі нормотворення.

При цьому держава має отримувати не одну "галузеву істину", а можливість порівнювати позицію бізнесу з аргументами інших сторін.

Повний цифровий слід

У перспективі Реєстр прозорості може розвиватися від формального переліку суб'єктів лобіювання до ширшого інструменту прозорості.

Важливо бачити не лише те, хто представляє інтереси, а й контекст цієї діяльності: які питання обговорювалися, які документи подавалися, які аргументи використовувалися та як вони співвідносяться з фінальним рішенням. Тоді суспільство зможе відстежувати не тільки сам факт лобістського впливу, а й шлях від пропозиції до ухваленої норми.

***

Західний досвід показує, що легальний лобізм є нормальним механізмом участі бізнесу, професійних об’єднань і громадянського суспільства у формуванні державної політики. Його ключова відмінність від прихованого впливу – прозорість правил, розкриття інтересів і можливість суспільства бачити, хто та як впливає на рішення.

США демонструють важливість детального розкриття лобістської діяльності, тоді як європейський підхід – цінність раннього залучення представників інтересів до формування політики. Водночас жодна модель не є ідеальною.

Тому Україні варто не просто копіювати західні реєстри, а створити систему, у якій видно не лише хто лобіює, а й як його аргументи впливають на остаточне рішення.

"Головне завдання лобіювання – не просувати чиїсь інтереси будь-якою ціною, а забезпечити державу якісною інформацією для ухвалення зважених рішень. Саме тому прозорість, дотримання законодавства та ефективний контроль мають залишатися основою нової системи", – наголошує Євгенія Очеретько.

Отже, легалізація лобізму – лише перший етап. Повноцінною реформа стане тоді, коли прозорість поширюватиметься не тільки на реєстрацію лобістів, а й на сам процес вироблення державної політики.

Більше про те, як працює ринок "білого" лобізму в нашій державі – читайте у великому матеріалі РБК-Україна.