Час компенсацій: як влада вирішила змінити люстрацію в Україні

Президент Володимир Зеленський оголосив, що настав час змінити закон про люстрацію. При цьому окремі представники команди влади вважають, що його взагалі потрібно скасувати. В той же час ЄСПЛ вирішив, що очищення влади після Майдану хоч і було обгрунтоване, але порушило права чиновників.

Міністерство юстиції вже розробило законопроект, який істотно змінює процедуру люстрації. Як тепер пропонується "очищати" держапарат і хто з люстрованих екс-чиновників має шанс повернутися у владу – в матеріалі РБК-Україна.

На прес-конференції, присвяченій річниці свого президентства, Володимир Зеленський заявив, що люстрацію в Україні потрібно "відкоригувати". За його словами, під очищення потрапили і невинні люди, хоча є й такі, кому, на думку глави держави, у владу повертатися не можна. При цьому він уточнив, що фінальну крапку в цьому питанні поставить суд.

Закон про очищення влади від 2014 року дійсно розглядає Конституційний Суд (КС), однак рішення щодо нього немає вже кілька років. У той же час Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ) у справі "Полях та інші проти України" визнав, що "автоматична люстрація" могла застосовуватися до вузького кола топ-чиновників. ЄСПЛ вважає, що інші випадки потрібно було розглядати індивідуально.

Після Майдану були люстровоні глави міністерств і відомств, а також керівники структурних підрозділів, які працювали більше одного року в період "режиму Януковича". Крім них, під "очищення" потрапили екс-керівники Комуністичної партії СРСР і колишні співробітники КДБ.

У відкритому реєстрі люстрованих осіб на даний момент вказані прізвища близько 900 екс-чиновників. Раніше у Мін'юсті заявляли, що значна частина держапарату – близько п'яти тисяч осіб, добровільно звільнилися, не бажаючи потрапити до реєстру.

При цьому люстрація створила проблеми і команді Зеленського, яка переживає гострий дефіцит кадрів. Приміром, вона стала однією з причин переформатування Адміністрації президента, коли її очолив Андрій Богдан, і не дозволила залучити до влади ряд колишніх чиновників.

Озброївшись європейськими рекомендаціями український Мін'юст розробив нову версію люстраційного закону. Очікується, що вже в найближчі дні документ схвалить уряд і він потрапить на голосування в зал Верховної ради. РБК-Україна вдалося ознайомитися з ключовими нормами законопроекту та отримати роз'яснення від міністра юстиції Дениса Малюськи.

Спецкомісія очищення

Глава Мін'юсту розповів виданню, що проект закону розроблено на виконання рекомендацій ЄСПЛ і "Венеціанської комісії". Він не скасовує люстрацію зовсім, але істотно звужує коло осіб, що під неї підпадають. Так, "автоматичне" очищення пропонується залишити, але тільки стосовно топ-чиновників, приміром, членів уряду часів президентства Віктора Януковича.

Інші ж колишні представники влади отримають право скасувати накладені на них обмеження. Для цього планують створити спеціальний орган – комісію, яка розглядатиме заяви люстровних і буде вирішувати, чи законно вони потрапили під масштабне очищення влади.

"Комісія буде розглядати, що входило в функціонал того чи іншого екс-чиновника, а також які конкретні дії він вчиняв", – пояснив міністр.

Малюська навів приклад екс-прокурора В'ячеслава Поляха, який виграв справу проти України в ЄСПЛ. На думку міністра, він як співробітник кадрового управління Генеральної прокуратури навряд чи своїми діями прямо або опосередковано сприяв "репресивним діям режиму Януковича".

У той же час, дії або бездіяльність співробітників інших підрозділів правоохоронних органів, особливо тих, які брали участь у переслідуванні активістів Евромайдану, повинні бути розглянуті на засіданнях зазначеної комісії.

Малюська пропонує новий варіант люстрації (фото: minjust gov ua)

До її складу входитимуть шість осіб. Половина – представники, призначені Кабінетом міністрів, решта – громадські активісти, відібрані шляхом рейтингового інтернет-голосування. Малюська зазначив, що Мін'юст свідомо намагається відсторонитися від люстраційних функцій.

"Ми як Мін'юст не хочемо збільшувати свої повноваження, щоб не було підозр, що ми комусь підігруємо. Нехай громадськість отримає свою роль, свої важелі впливу у вирішенні цих питань", – підкреслив він.

Законопроект Мін'юсту також пропонує скасувати люстрацію колишніх комуністичних діячів. За словами міністра, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив неактуальність цієї міри. "Зараз люструвати комуністичну владу – це більше популізм, ніж реальна боротьба з системою", – упевнений міністр.

У той же час, залишиться заборона на доступ до органів влади для колишніх співробітників КДБ. Зараз від цього обмеження найбільше "страждають" співробітники СБУ і Держприкордонслужби, які навчалися і служили за часів СРСР в структурах Комітету держбезпеки. Однак вони зможуть оскаржити санкції в люстраційній комісії.

У цілому, заяви в комісію зможуть подавати не тільки екс-чиновники з Єдиного державного реєстру люстрованих осіб, а всі, хто підпадає під дію закону "Про очищення влади". При цьому сам доступ до реєстру стане закритим.

Публічність інформації про люстрацію конкретних осіб розкритикував Євросуд, вважаючи це ознакою приниження людської гідності. Всі рішення люстраційної комісії можуть бути оскаржені в судах, зазначає міністр юстиції.

Компенсації замість посади

Ключовим питанням для спецкомісії стане виплата компенсацій. Якщо вона прийде до висновку, що люструвати чиновника не було підстав, то він зможе претендувати на грошове відшкодування.

"Втрачений дохід" за роки, коли людина не займала свою посаду, порівняють з доходами, які вона отримувала після звільнення. Різниця повинна бути компенсована. За моральну шкоду екс-чиновник зможе отримати до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (зараз це 3 400 гривень)

"Невелика виплата плюс можливість відновитися на посаді, якщо вона вакантна, плюс можливість отримати втрачений дохід – це ті рішення, які зможе приймати комісія. І звичайно ж, вона зможе прибирати громадян з реєстру люстрованих осіб", – пояснив міністр.

Малюська впевнений, що саме грошові компенсації, а не відновлення на держслужбі екс-чиновників, буде в пріоритеті у нового органу. Він додав, що в держорганах зараз не так вже багато вакантних місць, і структура влади з часів Януковича суттєво змінилася.

У той же час, якщо відновити людину на посаді не можна, то виплати будуть більшими. У скільки цей процес обійдеться держбюджету поки не ясно, тривають консультації з Мінфіном.

"Головний сенс цієї реформи – економія бюджетних коштів, тому що однозначно і ЄСПЛ і звичайні українські суди стягують з держави набагато більші суми в якості компенсації. Тобто ми не "навантажуємо" бюджет, а навпаки "розвантажуємо" його від виплат люстрованим особам", – запевнив міністр, уточнивши, що після прийняття закону у судів вже не буде підстав стягувати великі суми з України на користь колишніх чиновників.

Дійсно, один з "переможців" справи в ЄСПЛ екс-прокурор В'ячеслав Полях за рішенням Європейського суду повинен отримати від України п'ять тисяч євро компенсації, а згідно з вердиктом Окружного адмінсуду Києва – ще плюс майже 1,2 млн гривень. Крім того, київський суд також зобов'язав поновити його на посаді заступника начальника кадрового управління Генпрокуратури.

Аналогічні рішення про компенсації та відновлення українські суди винесли по десяткам люстрованих, переважно екс-співробітникам правоохоронних органів. Приміром, колишній заступник прокурора Харківської області Дмитро Кавун отримав 950 тисяч гривень компенсації, а його колега з керівництва Головного слідчого управління ГПУ Олег Кіпер – 800 тисяч гривень.

Малюська запропонував встановити верхній поріг компенсації, який зможе призначити люстраційна комісія. За його словами, він буде в районі 1 000 неоподатковуваних мінімумів, тобто 17 тисяч гривень, за умови якщо чиновника не можна відновити на посаді.

При цьому міністр допустив, що розміри компенсацій можуть змінитися в ході обговорення законопроекту в Кабміні та парламенті. "Якщо ми зараз не внесемо зміни, то є ризик, що закон взагалі буде знесений рішенням КСУ", – зазначив він.

Очікувані складнощі

Опитані РБК-Україна експерти, знайомі з механізмами люстрації, досить критично налаштовані до ініціатив Мін'юсту щодо змін до закону "Про очищення влади".

Так, колишня директор департаменту люстрації Міністерства юстиції (2014-2016 роки) Тетяна Козаченко стурбована тим, що до розробки законопроекту не були залучені фахівці, представники Громадської ради з питань люстрації і компетентні міжнародні експерти.

На її думку, найбільші труднощі виникнуть з формуванням комісії. Адже в документі "туманно" визначені її статус, порядок створення, підзвітність та принципи роботи.

"Те, що зараз написали (в законопроекті, – ред.) – це "мертві" норми... Комісія повинна буде вирішувати, чи брав чиновник участь в "узурпації влади Януковичем", але у нас ще відповідні кримінальні провадження не завершені. А комісія – це не орган досудового розслідування, що і яким чином вона може встановлювати?! Це фікція, нівелювання закону", – вважає вона.

Козаченко впевнена, що новий закон не запрацює, тому що його норми неможливо реалізувати. Вона допустила, що комісія буде завалена заявами від тисяч екс-чиновників, і без потужного апарату і великої кількості співробітників не зможе їх розглянути всі.

Козаченко впевнена, що новий закон не буде працювати (фото: facebook Тетяна Козаченко)

Її колега Анастасія Задорожна, яка обіймала посаду директора департаменту люстрації Мін'юсту з 2017 по 2019 року, звертає увагу, що кінцевий варіант законопроекту ще не представлений, і його норми ще можуть істотно змінитися. Також вона підкреслила, що робота люстраційної комісії має бути детально регламентована.

"Перш за все виникає питання до критеріїв перегляду процедури люстрації, застосованої до осіб. Яким чином це буде врегульовано? Як визначати, чи була люстрація обґрунтованою? Закон України "Про очищення влади" залишається в силі і рішення Конституційного Суду України щодо його неконституційності відсутнє, а отже, існують законодавчо закріплені критерії застосування люстрації. Яким чином вони будуть корелювати з новими положеннями про критерії перегляду застосованих заборон?", – говорить експерт.

Крім того, Задорожна вказує, що на нову спецкомісію знадобиться додаткове фінансування з держбюджету, який і так був переписаний під потреби боротьби з коронавірусом і стабілізації економіки під час кризи. З іншого боку створення комісії теоретично зможе убезпечити Україну від масових позовів люстрованих осіб в Євросуд і наступних грошових стягнень з держави.

Більше п'яти років як українські політики і юристи, так і європейські інституції говорили, що закон про люстрацію потрібно міняти. У той же час, залишається ризик, що зміна критеріїв "очищення" дозволить привести до влади людей з неоднозначною репутацією.

Команда Зеленського часто заявляє про нестачу кадрів і необхідності залучати до будівництва країни професіоналів. Деякі з них так чи інакше були пов'язані з минулою владою. Люстрація була однією з перешкод для повернення на держслужбу Валерія Хорошковського і Сергія Тігіпка, яких навесні цього року називали ймовірними претендентами на посаду прем'єр-міністра. Тепер у чиновників з минулого може з'явитися шанс знову опинитися у високих кабінетах.