"Лоббирование – это влияние, у которого есть имя, адрес и подпись". Интервью с главой НАПК Виктором Павлущиком

Главное:

• Лоббизм вышел из тени: За первый год в Реестре прозрачности зарегистрировали более 500 субъектов лоббирования, зафиксировали более 1,5 тысячи взаимодействий с чиновниками по более чем 500 нормативным актам.
• Миллионы за влияние: Большинство зарегистрированных договоров на лоббирование в первом полугодии 2026 года стоили от 1 до 10 млн грн, а сопутствующие расходы достигали до 100 тыс. грн.
• Не взятка, а легальный инструмент: Оплата услуг лоббиста является законной, тогда как подкуп должностных лиц уже выходит за рамки лоббирования и может иметь признаки уголовного правонарушения.
• Влияние стало прослеживаемым: В НАПК называют главным результатом первого года не количество лоббистов, а то, что стали видимыми клиенты, бенефициары, суммы и конкретные решения, на которые пытались влиять.
• Серые зоны остаются: В законе есть исключения, которые позволяют по-разному трактовать отдельные виды влияния, в частности маскировать лоббирование под консультационные услуги или действовать через третьих лиц.
• Реестр не оценивает "хорошо" или "плохо": НАПК не определяет, правильную ли инициативу продвигает лоббист, а лишь показывает, кто, в чьих интересах и за какие средства влияет на решения.
• Следующий шаг – "след решения": НАПК хочет, чтобы в будущем был виден не только сам факт лоббирования, но и то, какие именно предложения лоббистов были учтены в финальном нормативном акте.

– Касательно лоббирования, уже год прошел с этого закона, и реально ли, по вашему мнению, бизнес начал выходить из тени? Видите ли вы это?

– Оценивать "тень" сложно, ведь до 1 сентября 2025 года обязанности раскрывать лоббистскую деятельность в Украине вообще не существовало. Главная цель Реестра прозрачности – показать, кто, в чьих интересах и за какие средства влияет на принятие государственных решений. Об изменениях лучше свидетельствуют цифры: за год в Реестре зарегистрировано более 200 субъектов лоббирования, зафиксировано более 1,5 тысячи взаимодействий с чиновниками по более чем 500 нормативным актам. Это только начало, но институт лоббирования уже работает.

– Сколько стоит лоббирование?

– Финансовая прозрачность – это стандарт ОЭСР. Поэтому раскрытие стоимости и цены договора в Реестре является обязательным. По итогам первого полугодия 2026 года, цена большинства зарегистрированных договоров составляла от 1 до 10 миллионов гривен, а сопутствующие расходы на лоббирование в соответствующих сферах достигали до 100 тысяч гривен.

– А что для вас доказательство того, что все-таки лоббирование работает этот год?

– Главное доказательство – это рост количества зарегистрированных субъектов и качественное выполнение ими требований по отчетам. Лоббисты открывают конкретные контакты, бенефициаров, суммы и нормативные акты, на которые осуществлялось влияние. То, что рынок добросовестно раскрывает эти данные, свидетельствует о доверии к новому институту и готовности бизнеса работать по прозрачным правилам.

– Если объяснять людям, что такое лоббирование? Как бы вы могли это простыми словами объяснить? Ибо существует много стигмы, что это влияние, что так нельзя. Например, в Америке далеко не всем нравится их система лоббирования.

– Государство не может знать всех деталей работы конкретной компании. Лоббист здесь выступает профессиональным консультантом, который открыто объясняет власти потребности отрасли. Проблема не в самом влиянии, а в его теневом характере – когда неизвестно, чей интерес продвигают и за чьи деньги. Закон делает этот процесс прозрачным.

Относительно США – мы сознательно не копировали их опыт. В основе украинского закона европейская модель, где главный акцент сделан на публичной регистрации и подотчетности.

– Люди могут думать – почему бизнесмены вообще имеют какое-то "легализованное" влияние на власть? Вот пусть все будет честно.

– Здесь возникает вопрос: А в чем нечестность тогда? Оно и так честно, каждый раскрывает цель своих дальнейших мероприятий. А не как в "серой" или "черной" зоне, когда используются третьи лица – исключения из закона о лоббировании, где по сути лоббирование осуществляется теми субъектами, которые не подпадают под действие закона о лоббировании. Это как раз больше о нечестных правилах игры. А там, где оно является максимально открытым – это как раз о честности.

Если обобщить: лоббирование, осуществляемое в соответствии с Законом – это влияние, у которого есть имя, адрес и подпись. Кулуарная договоренность – это влияние со скрытым автором и мотивами.

– Во второй кампании отчетности о лоббировании мы увидели, что вдвое больше субъектов начали выходить из тени. О чем это говорит, по вашему мнению? Что закон заработал, или они перестали его бояться?

– Это естественный процесс развития нового института. Логично, что он должен приводить к определенному этапу увеличения. В то же время сложно сравнивать первую кампанию со второй, потому что первая была четыре месяца, а вторая – шесть месяцев. То есть это априори несравнимые вещи.

Для нас, если в цифровом эквиваленте пробовать сравнивать, то важной цифрой является увеличение более чем в три раза количества клиентов и бенефициаров. Это очень хороший показатель. Люди не стесняются показывать, кто заинтересован, кто реализует это лоббирование и с какой целью они это делают. Поэтому я бы сказал так: главный результат первого года – не количество лоббистов, а то, что влияние на решения стало прослеживаемым.

– Лоббизм – это о неформальном влиянии?

– Наоборот, на сегодняшний день лоббирование при условии, что оно осуществляется с соблюдением требований законодательства и Правил этического поведения – это о прозрачном, добропорядочном и законном способе взаимодействия бизнеса и власти.

– Есть ли бизнес, который выступает против этого закона, и чем это объясняется?

– Я бы сказал, что правила нужны всем сторонам, в частности бизнесу, поэтому принципиальных противников среди представителей сообщества я не вижу. Бизнес получает возможность открыто отстаивать свою позицию, не подвергаясь репутационным рискам, – это, собственно, и есть главный выигрыш для него.

Также я считаю, что приобретение дополнительных прав и возможностей для влияния на принятие решений – это однозначно огромный плюс для бизнеса. Это касается как влияния на Верховную Раду, так и на другие субъекты, уполномоченные принимать нормативно-правовые акты. Законодательство предусматривает, что лоббистов должны приглашать на заседания, где рассматриваются их аналитические материалы, сообщать о рассмотрении их предложения, а также другие права.

Есть, конечно, бизнес, которому вполне комфортно и без активного участия в Реестре, – если компания не осуществляет лоббирование в понимании Закона, ей просто не нужен этот статус, но это не означает несогласия с самим институтом. Конечно, мы понимаем, что есть те, кто работает в тени, и очевидно, что они будут против развития этого института.

– Если подытожить: в чем разница между легальным лоббированием и неформальным или незаконным влиянием? Где бизнесмен переступает грань?

– Грань проходит сразу по четырем признакам. Первая – влияние на объекта лоббирования. Вторая – наличие коммерческого интереса. Третья – определенный предмет лоббирования: конкретный нормативно-правовой акт. Четвертая – определенный объект: орган или должностное лицо. Если нет хотя бы одной из них – это уже не лоббирование в понимании Закона.

А там, где влияние выходит за пределы правомерного – это уже давление, обман, подкуп или угрозы, – это не лоббирование, а отдельная, значительно более серьезная история, которая может иметь признаки уголовного правонарушения.

– То есть, например, говорить "бери мои деньги и лоббируй", это уже за рамками.

– Закон определяет, что лоббирование может осуществляться как за вознаграждение, так и в собственных интересах. Конечно, как и в любой профессиональной деятельности, клиент должен оплатить лоббисту его услуги. Поэтому лоббирование за деньги – это полностью в рамках Закона. Другой вопрос, если осуществляется подкуп лиц, принимающих решения, это уголовно наказуемое правонарушение.

– Расскажите о Реестре прозрачности подробнее. Я так понимаю, во втором полугодии там был глобальный всплеск.

– Я бы не сказал, что там был глобальный всплеск – скорее постепенный рост. Во второй кампании, кстати, часть субъектов даже прекратила свой статус: кто-то зарегистрировался "про запас", не вел никакой лоббистской деятельности и решил выйти из Реестра, а кто-то получил протоколы за неподачу отчетов.

Но сам Реестр прозрачности функционирует. По оценке ОЭСР, украинское регулирование лоббирования признано одним из лучших в мире – Украина вошла в четверку лидеров вместе с Канадой, Эстонией и Францией. Мы сделали подачу отчетности максимально удобной – это занимает до 30 минут.

Данные сразу попадают в публичный доступ: каждый может увидеть, кто, в чьих интересах и за какие суммы осуществляет влияние. И там есть что посмотреть – например, зарегистрированные договоры на суммы более 10 миллионов гривен.

– То есть на практике каждый гражданин может зайти в этот Реестр прозрачности и что он увидит?

– Да, открытая часть Реестра полностью публична. Любой может увидеть: информацию о: субъектах лоббирования – их ФИО или название юридического лица, статус (активный, остановленный или прекращенный); клиентах и бенефициарах, то есть тех, в чьих интересах осуществляется лоббирование; предмете лоббирования – конкретном нормативно-правовом акте; органах и должностных лицах, а также дате и форме взаимодействия – встрече, мероприятии или другой коммуникации; сведениях о вознаграждении по договору лоббирования и расходах на лоббирование; информации о взносах субъектов лоббирования в поддержку политических партий.

Там можно найти и министров, и народных депутатов, даже меня и некоторых моих коллег. Это очень хороший показатель для нас, в принципе, что люди с нами точно так же общаются и показывают это в Реестре. Но обычно коммуникация с лоббистами происходит по поводу изменений в законодательстве о лоббировании.

Главная задача Реестра – чтобы общество четко видело, кто, как и за чьи деньги влияет на государственные решения.

– А как это происходит на практике?

– Бизнес может действовать двумя путями: зарегистрироваться лоббистом самостоятельно или нанять профильную компанию или ассоциацию, у которой уже есть этот статус и соответствующая экспертиза. Кстати, именно ассоциации и юрфирмы зарегистрировались первыми. Лоббирование охватывает аналитику, официальные обращения и личные встречи с депутатами или чиновниками. Главное условие – речь идет исключительно о нормативно-правовых актах (законах, постановлениях).

Попытка решить частный вопрос – например, получить лицензию для конкретной компании – это не лоббирование, а акт индивидуального действия. И напоследок: осуществлять лоббирование без регистрации в Реестре запрещено – это правонарушение, которое карается штрафом.

– По вашему мнению, не является ли лоббирование как закон сложным для бизнеса, и ему легче продолжать просто неформально договариваться с властью?

– Это трехсторонняя работа. Регулятора, субъектов и объектов. Со своей стороны мы делаем все, чтобы упростить процесс: выдаем четкие разъяснения и создали интерактивный тест, который позволяет за минуту проверить, подпадает ли ваша деятельность под лоббирование.

Второй фактор – это сознательность бизнеса. Наполнение Реестра доказывает: в Украине немало компаний, которые стремятся работать честно и дорожат собственной репутацией. Что касается попыток действовать кулуарно – это уже реальный риск.

Должностные лица имеют право информировать НАПК о незарегистрированных лицах, которые пытаются оказывать на них влияние. Мы проводим мониторинг и фиксируем такие правонарушения. Поэтому в прозрачности и публичности сегодня заинтересованы обе стороны.

– А как вы думаете, есть ли смысл сделать для бизнеса обязательным это, например, участие в реестре? Ну в дальнейшем.

– Оно уже является обязательным, если ты осуществляешь лоббирование. Если ты просто кафешка на улице, которая не взаимодействует с государственным относительно изменений в законодательстве, это не нужно. Ну зачем ей быть субъектом лоббирования. Ну, и таких случаев очень много.

– Если мы видим, что объект лоббирования действует открыто, он лоббирует, но он продвигает какое-то непопулярное решение. Можем ли мы говорить, что его действия плохие?

– Нет. Реестр прозрачности не оценивает содержание инициатив и не делит их на "хорошие" или "плохие". Он отвечает на вопрос "кто и в чьих интересах", а не "правильно ли они поступают". Оценка самого решения – это задача парламента, правительства, общества и медиа. Наша цель – сделать так, чтобы эта оценка была возможной до принятия акта, а не после.

"Плохо" – это когда влияние скрыто, когда подменен реальный бенефициар или когда используются давление, обман или подкуп. Если же позиция заявлена открыто, она становится предметом цивилизованной дискуссии. Другие стороны могут привести свои аргументы, и в результате решение получается более качественным и сбалансированным. Кулуарные договоренности такой возможности обществу не оставляют.

– То есть НАПК здесь как Фемида, вы закрываете глаза…

– Это не зона ответственности. Здесь важна коммуникация между людьми, которые создают законодательство в своей сфере жизнедеятельности, например, ЖКХ, здравоохранение. Они являются политформирующими органами в этой сфере. Есть люди, которые реализуют эту политику непосредственно: бизнесы на местах, то есть логично, что одни знают с одной стороны, другие знают хорошо с другой стороны. И это нормально, когда есть это сотрудничество, есть эта коммуникация.

Мы являемся этой площадкой для этой коммуникации, грубо говоря.

– А если сравнивать нашу систему лоббирования и систему Европейского Союза. По вашему мнению, чего еще нам не хватает?

– В целом мы движемся в европейском тренде, но есть несколько направлений для усовершенствования. Прежде всего это внедрение так называемого "следа публичного решения", чтобы общество видело итог: какие именно предложения лоббиста были учтены в финальном акте, а какие – отклонены. Также важен четкий баланс обязанностей. Если для комитетов Верховной Рады процедуры детализированы, то для госслужащих действует лишь общая норма о "содействии лоббистам", поэтому эти взаимоотношения стоит конкретизировать.

Кроме того, полезно перенять опыт стран с перекрестной отчетностью, где о контактах информирует не только бизнес, но и сами должностные лица. Сейчас мы проходим базовый этап внедрения. Главное – проанализировать практические проблемы первого года и точечно доработать институт.

– А видите ли вы еще определенные пробелы, через которые могут пройти бизнес-субъекты, крупные компании?

– Во-первых, в законе есть достаточно много исключений, которые могут формировать эти серые зоны не то чтобы злоупотребления, а двойного трактования. И тоже иногда желание размывания самого определения лоббирования в якобы другие услуги, типа консультационные услуги, или влияние через то, что я рассказывал – третьих лиц, которые являются исключениями из закона о лоббировании.

– Какие сферы в Украине больше всего нуждаются в цивилизованном лоббировании? Это энергетика, аграрка, фармацевтика, оборона, IT?

– Я не могу оценивать каждую сферу отдельно, это неправильно. Мы можем только сказать самые популярные сферы. У нас есть просто срез самых популярных, которые декларируются. Это интересный показатель, но оценивать, какая должна быть важнее, какая не важнее, сложно. Так можно много критериев придумать, но ни один из них, мне кажется, даже количество денег, которые находятся в этой сфере, как, например, сейчас в оборонке, это тоже не будет фактором, который должен свидетельствовать о важности именно этой сферы для лоббирования.

– А насчет реестра, действительно ли он показывает все? То есть можно ли определить, кто стоит за лоббистом?

– Да, это базовый принцип Реестра прозрачности. Субъекты лоббирования обязаны декларировать как непосредственных клиентов, так и конечных бенефициаров, поэтому эта информация является открытой. Система базируется на самодекларировании. Может ли кто-то внести недостоверные данные? Теоретически – да. Но все тайное рано или поздно становится явным.

Подача неправдивой информации влечет за собой ответственность и серьезные репутационные убытки. Для профессионального лоббиста потеря репутации означает потерю рынка, поэтому бизнесу значительно выгоднее работать честно и открыто.

– А НАПК проверяет каждого субъекта в реестре или выборочно?

– Нет, при наличии соответствующей информации и оснований для проверки этой информации, может начаться мониторинг, в рамках которого проверяется полученная информация и могут приниматься соответствующие меры.

– Это касается и источника финансирования…

– Любой информации, которая в реестре, да. У нас есть уже случаи привлечения к ответственности, поскольку там плюс-минус 28 случаев, но большинство из них связаны с неподачей отчетности в реестр прозрачности.

– Какие задачи для НАПК вы считаете главными на ближайшее время и что бы хотели изменить в работе агентства или запустить?

– Если говорить о лоббировании, то наши приоритеты – это законодательные изменения по итогам первого года практики, просветительская работа и развитие функционала Реестра прозрачности. Ключевым же вызовом не только для Агентства, а и для Украины в целом, является принятие Верховной Радой Антикоррупционной стратегии.

Мы надеемся, что Парламент не будет затягивать ее принятие, ведь уже готовим проект Государственной антикоррупционной программы для скорейшего запуска ее имплементации. Одновременно важным направлением является повышение осведомленности о достижениях Украины в сфере предотвращения коррупции, об альтернативах коррупционным практикам, возможности сообщения о коррупции – здесь мы совместно с рядом органов уже реализуем Общегосударственную коммуникационную стратегию в сфере предотвращения коррупции на 2026-2030 годы. Что касается общей деятельности – запуск аудита НАПК, который покажет Агентству точки роста.

– Вы зазначили, что стоит усувать причины, а не бороться с следствиями. Если говорить о коррупции: что важнее — бороться с ней или понимать причины ее возникновения?

– Это не взаимоисключающие вещи, а единая система. Ранение надо лечить, но параллельно – усувать то, что его вызывает. Привлечение к ответственности – лишь один из элементов. Не менее важными являются усунение коррупционных рисков, разработка системных реформ, проверка деклараций, урегулирование конфликта интересов и просветительство. Только сочетание наказания и сильной превенции дает реальный результат.