В режиме ожидания. Как Украина продвигается к членству в НАТО
Нежелание НАТО предоставить Украине План действий по членству (ПДЧ) вызывает резкую реакцию украинской власти. Чего ожидать от ближайшего саммита Альянса 14 июня, какие страны поддерживают евроатлантические устремления Киева и кто выступает против, а также сможет ли Украина в принципе стать членом НАТО, пока продолжается российская агрессия – в материале РБК-Украина.
Последние несколько месяцев украинская власть заметно активизировала свою риторику на евроатлантическом направлении. Как заявил в январском интервью программе Axios президент Владимир Зеленский, первый вопрос, который он задал бы американскому коллеге Джо Байдену, звучал бы так: "Мистер президент, почему мы до сих пор не в НАТО"? А в ответ Зеленский хотел бы услышать заверения, что Украина вступит в Альянс за время каденции Байдена.
По сути, Киев начал прямо требовать от НАТО, чтобы союзники подтвердили евроатлантические перспективы Украины, очертили конкретные сроки и поскорее сделали следующий формальный шаг навстречу – предоставили План действий по членству (ПДЧ) в Альянсе.
В этом контексте большие надежды публично возлагались на саммит НАТО в Брюсселе, назначенный на 14 июня. Но за несколько недель до саммита украинская власть была вынуждена признать очевидное: ожидать получения ПДЧ в июне точно не приходится. Более того, Украину в Брюссель на этот раз решили не приглашать.
Сам по себе этот факт не является беспрецедентным – четыре года назад, в мае 2017-го, союзники уже собирались в закрытом режиме, без привлечения партнеров. Как и сейчас, мероприятие состоялось вскоре после избрания нового президента США – безусловно, ключевой страны Альянса. И саммит во многом носил "ознакомительный" характер – европейские члены хотели понять, с кем им придется иметь дело в ближайшие годы. На лондонский саммит в ноябре 2019 года новое руководство Украины также не поехало.
Сейчас, как рассказал РБК-Украина информированный источник в Кабмине, саммит опять-таки будет посвящен вопросам, требующим внутреннего решения стран-членов НАТО. Так, участники Альянса хотят прежде всего восстановить атмосферу трансатлантического единства, серьезно потрепанную во времена президентства Дональда Трампа. Потому в повестку дня не вносили априори противоречивые пункты, к которым, безусловно, принадлежит и украинский вопрос. Вместо этого решив сосредоточиться на тематике, вокруг которой уже сформирован общий консенсус, например, проблемах кибербезопасности и изменений климата.
Решение НАТО ограничиться закрытой встречей в Киеве встретили очень прохладно. "Мы совершенно не понимаем, как можно проводить закрытый саммит НАТО на фоне агрессивных действий Российской Федерации против Украины, в Черноморском регионе и против членов Альянса", – заявил глава МИД Дмитрий Кулеба. Он также пообещал, что Украина "до последнего момента" все-таки будет пытаться приобщиться к саммиту.
"Нас не может не разочаровывать отсутствие ясности по ПДЧ для Украины, особенно учитывая то, что Украина на всех уровнях мощно сосредоточила свою работу по интеграции в ЕС и НАТО и однозначно показала свою преданность избранному пути", – сказала в комментарии РБК-Украина вице-премьер по вопросам европейской и евроатлантической интеграции Ольга Стефанишина.
Союзники и ценности
В любом случае, остается открытым вопрос, насколько оправданным был предпринятый украинской властью "штурм" НАТО с требованиями немедленно предоставить стране ПДЧ. Как и явно сверхоптимистичные прогнозы о том, что это может случиться уже в июне.
По мнению Ольги Стефанишиной, нынешняя настойчивость Украины в вопросе получения ПДЧ была вполне обоснованной. "Меня больше удивляет, почему Украина до 2019 года не говорила о ПДЧ. Возможно, если бы не было такого "долгого молчания", этой скромной нерешительности, то сегодня реакция отдельных стран-членов Альянса была бы другой", – сказала она изданию.
Обратиться к НАТО с инициативой все-таки предоставить Украине ПДЧ пообещал один из ближайших союзников Украины – Литва. Очевидно, это решение готовы поддержать и многие другие страны Альянса из Восточной Европы. Но подобные вопросы в НАТО принимаются исключительно консенсусом, и ряд стран выступают категорически против. О чем в Киеве, естественно, хорошо знали.
"Очень важно чувствовать грань, поддерживать определенный баланс, потому что действительно публичная риторика о предоставлении ПДЧ может выглядеть как определенный фальстарт Украины", – сказала изданию директор Центра "Новая Европа" Алена Гетьманчук.
По мнению эксперта, украинской власти все-таки надо было начать с дипломатических переговоров за закрытыми дверями, чтобы прозондировать настроения в НАТО на предмет возможности получения ПДЧ. А не начинать сразу с массированной публичной кампании на наивысшем уровне, которая напротив, вызвала отторжение у некоторых стран Альянса.
"Мы вместо того, чтобы зайти с черного хода, хорошо подготовившись, пошли сразу к парадным дверям, еще и начали их выбивать ногами", – отметила Гетьманчук. По ее словам, одной из причин такой модели поведения стало желание добиться быстрых результатов и показать обществу реальные достижения, в частности, в отношениях с НАТО. Однако в случае с Альянсом такие подходы не работают.
"Наша активная риторика в диалоге с Альянсом позволила "пробить стену" в таком себе табу по теме ПДЧ – раньше этот вопрос в принципе не спешили обсуждать. Кроме того, мы показали, что мы системно настроены идти в Альянс", – возразил собеседник издания в правительстве. По его словам, инициатива с продвижением этой темы исходит лично от Зеленского.
Сам президент в интервью немецкому изданию Frankfurter Allgemeine Zeitung крайне резко раскритиковал осторожность НАТО в украинском вопросе.
"Если, извините, все страны НАТО боятся, когда на какую-то страну-члена НАТО кто-то нападает, если они боятся, что придется защищать, тогда есть вопрос в целом к этой конструкции. <...> Тогда в чем ее ценность?" - сказал глава государства.
Сейчас усилия Украины в контексте июньского саммита направлены на то, чтобы добиться нужных формулировок в его итоговой декларации. Задача-максимум – чтобы Альянс подтвердил свою приверженность решению бухарестского саммита 2008 года, в котором говорилось, что Украина, как и Грузия, "станут членами НАТО".
В соответствии с этим же решением, Украина хочет, чтобы главам МИД стран-членов Альянса на встрече в декабре текущего года дали официальную инструкцию начать в своих столицах консультации о предоставлении Украине ПДЧ. А также, чтобы вопрос внедрения "политики открытых дверей" в конкретные решения был вынесен на следующий саммит НАТО, который должен состояться в 2022 или 2023 году.
По информации РБК-Украина, усилия Киева в этом направлении, помимо стран Балтии, также поддерживают Румыния, Польша, Турция, возможно, предварительно готова присоединиться и Болгария. В то же время, против выступают Франция и особенно Германия. Примечательно, что именно эти страны в 2008 году и отклонили идею предоставить Украине ПДЧ.
Позицию США один из источников издания описал как ставшую более нейтральной. "США сыграли большую роль в недавней деэскалации у украинских границ, после чего украинский файл стал немного ниже в американской повестке дня", – рассказал собеседник.
При этом в Вашингтоне в качестве альтернативного варианта (к получению ПДЧ) для Украины обсуждают и предоставление ей статуса "основного союзника вне НАТО" (MNNA), которым на данный момент обладают 17 стран на разных континентах (как правило, страны, которые географически или по другим причинам не намерены претендовать на членство в НАТО).
Но в Киеве твердо настроены бороться именно за ПДЧ, ведь следующее за ним членство в Альянсе гарантирует защиту в рамках системы коллективной безопасности. При этом Украина уже вышла с предложением подписать соглашение об усиленном военном сотрудничестве с США, которое открывает более широкие возможности именно в двустороннем формате, не меняя решения о продвижении к членству в НАТО.
Окно возможностей
Дискуссии о евроатлантических перспективах Украины, начиная с 2014 года, часто упираются в статью 5 Североатлантического договора, согласно которой нападение на одну из стран НАТО рассматривается как нападение на весь блок в целом, и должно вызвать ответную реакцию со стороны всего Альянса. В то время как у Украины есть проблема с оккупированными РФ Крымом и ОРДЛО и продолжающийся "горячий" военный конфликт на Донбассе.
"В настоящее время НАТО не проявляет большого энтузиазма в отношении того, чтобы поставить Украину на путь членства. Причина в том, что Украина находится в состоянии войны с Россией, а российские вооруженные силы оккупируют территорию Украины", – сказал в комментарии РБК-Украина бывший посол США в Украине и эксперт Центра международной безопасности и сотрудничества Стэнфордского университета Стивен Пайфер.
При этом Ольга Стефанишина в разговоре с изданием подчеркнула, что в основных документах НАТО нет запрета на вступление страны, находящейся в состоянии конфликта, в ряды Альянса. По словам вице-премьера, это зависит от двух факторов: успешности реформ, то есть соответствия страны критериям вступления, и готовности самого НАТО к расширению, которое, естественно, должно быть консенсусным.
По мнению заместителя директора Центра исследований армии, конверсии и разоружения Михаила Самуся, сейчас мяч находится именно на стороне НАТО.
"Процесс, начатый на Бухарестском саммите, можно спокойно закончить сейчас. Если сравнивать готовность Украины и Грузии к началу выполнения ПДЧ в 2008 году и сейчас, то за это время был достигнут огромный прогресс во всех сферах жизни", – сказал Самусь.
При этом получение ПДЧ отнюдь не означает скорого вхождения страны в Альянс. Хороший пример – Босния и Герцеговина, которая получила ПДЧ еще в 2010 году, но при этом до сих пор остается вне Альянса.
"Предоставление ПДЧ не требует от НАТО никаких ресурсов, никакой ответственности, не имеет никаких последствий для НАТО. Но ПДЧ – это как раз и есть та "домашняя работа" для Украины, о которой нам постоянно говорят в НАТО, там есть куча эффективных инструментов, которые помогут нам стать стандартизированным кандидатом", – подчеркнул эксперт.
При этом проблемой для вступления Украины в НАТО Самусь считает не какие-то формальные вещи, вроде статьи 5 Североатлантического договора, а то, что ряд стран "Старой Европы", вроде Германии, Франции, Нидерландов и т.д. в принципе рассматривают конфликт между Украиной и РФ как региональный. И по их логике, вступление Украины, как и Грузии, в Альянс снизит уровень общей стабильности и защищенности НАТО, потому что увеличит степень военной угрозы со стороны РФ.
В свою очередь, Алена Гетьманчук полагает, что главная задача Украины – получить практический инструмент, который позволит вступить в Альянс, когда для этого появятся политические условия. "Надо перестать сакрализировать ПДЧ как таковой и ставить самим себе дедлайны, выполнение которых от нас не зависит", – сказала она.
Аналогичного мнения придерживается и Стивен Пайфер. "Украине следует сосредоточиться на содержании, а не на названии своего плана взаимодействия с НАТО", – сказал он изданию. В этом плане должна идти речь о принятии норм и стандартов НАТО и повышении оперативной совместимости украинских вооруженных сил с силами Альянса.
Таким образом, если международная обстановка вокруг Украины значительно изменится (в первую очередь, естественно, это касается РФ и ее агрессивной политики), то окно возможностей по вступлению в НАТО может быстро открыться. Но едва ли это будет делом ближайшего будущего.