Зе!Конституція: як президент Зеленський хоче змінювати Основний закон

Уже в перший день роботи нового парламенту Володимир Зеленський вніс кілька законопроектів зі змінами до Конституції. Деякі з них носять суто технічний характер, тоді як інші можуть серйозно вплинути на політичну картину країни, як, наприклад, скорочення кількості депутатів до 300 осіб.

Усі ці законопроекти будуть проголосовані на другій сесії Ради у першому читанні, а остаточно трьомастами голосів можуть бути затверджені вже з лютого наступного року. Поки що парламент у першому читанні прийняв один законопроект – про скасування депутатської недоторканності, який дістався Зеленському в спадок від минулої влади. Детальніше про плани президента і його партії – в матеріалі РБК-Україна.

Під час обох передвиборчих кампаній цього року через риторику Володимира Зеленського та його команди червоною ниткою проходила ідея народовладдя й необхідності постійно "запитувати народу".

В інтерв'ю РБК-Україна ідеолог владної команди та новообраний перший віце-спікер Руслан Стефанчук розповідав про ідею активніше застосовувати референдуми, реформувати механізм петицій, ввести інструмент відкликання народного депутата та "народного вето" на законопроекти.

Поки ж у внесених президентом у Раду "конституційних" законопроектах є лише ідея надати народу право законодавчої ініціативи. Пропонується наділити таким правом громадян – вносити законопроекти до Ради, разом із президентом, Кабміном і народними депутатами. Детальна процедура того, як це буде відбуватися, очевидно, буде прописано в окремому законі.

Проти "кнопкодавства" і прогулів

Іншим законопроектом (№1014) пропонується закріпити в Конституції право президента створювати Національне антикорупційне бюро, призначати керівників НАБУ і Держбюро розслідувань.

Зараз ці норми закріплені в профільних законопроектах, але їхня відсутність у Конституції протягом останніх років давала опозиції привід для критики: мовляв, повноваження глави держави вичерпно описані в Основному законі і жодних згадок про НАБУ та ДБР там немає. Тепер це протиріччя пропонується усунути.

Також у Конституції, відповідно до запропонованого проекту, закріплюється право президента створювати незалежні регулюючі органи, призначати і звільняти їхніх членів, як, приміром, у випадку з Радою НБУ.

Ще один законопроект (№1028) пропонує закріпити в повноваженнях парламенту норму про створення інших органів, що забезпечують роботу Ради, за рахунок держбюджету.

Також Зеленський запропонував парламенту закріпити в Конституції додаткові підстави для припинення депутатських повноважень. Внесений президентом законопроект (№1027) передбачає, що депутати можуть втратити мандати за неперсональне голосування і прогули.

Ввести відповідальність за "кнопкодавство" президент Зеленський запропонував ще два місяці тому, зареєструвавши в Раді восьмого скликання відповідний проект закону. Ним передбачалося штрафувати депутатів, викритих у натискання кнопок за колег. Тепер же в Офісі президента вирішили прописати більш радикальні заходи.

Згідно з новим законопроектом, якщо суд встановить факт "кнопкодавства" з боку того чи іншого депутата, в такому випадку його повноваження можуть бути припинені. Як і в тому випадку, якщо суд встановить, що депутат дозволив своєму колезі проголосувати замість нього.

Також Верховний суд може залишити без мандата депутата, якщо без поважних причин він пропустить третину засідань Ради та/або комітету, у якому працює, протягом однієї сесії. Про цю ініціативу у "Слузі народу" заговорили відразу після перемоги на парламентських виборах. Паралельно в політсилі думали над тим, щоб закріпити механізм відкликання народного депутата на референдумі.

Ще одна зміна, прописана в проекті закону, передбачає, що депутат може скласти мандат після своєї заяви на засіданні парламенту. Зараз же депутат може добровільно припинити свою роботу в Раді тільки після того, як за це проголосують його колеги в залі. Нерідко нардепи, які заявляли про добровільне складання повноважень, ще пару років мали мандат, оскільки Рада з тих чи інших міркуванням не голосувала за їхні заяви. Насамперед, це стосувалося мажоритарників, оскільки тоді довелося б проводити довибори на його окрузі.

Траплялося таке й зі списочниками – наприклад, з новопризначеним міністром з питань розвитку громад і територій Альоною Бабак. В парламент вона пройшла по списках "Самопомочі", ще в 2017 році вирішила відмовитися від мандата, але так і пробула депутатом до самого кінця минулої каденції, тому що голосів, щоби відпустити її, в сесійній залі так і не знайшлося.

Відкриті списки і менше депутатів

Нова влада ініціює скорочення кількості депутатів з 450 до 300, закріпивши цю цифру в Основному законі. І президент, і його партія "Слуга народу" обіцяли зменшити чисельність депутатського корпусу ще раніше.

Уже в перший пленарний день Зеленський вніс законопроект (№1017), яким пропонується не тільки встановити чисельність Ради до 300 депутатів, але і закріпити пропорційну виборчу систему в Конституції.

Зараз в Україні діє змішана пропорційно-мажоритарна система виборів: половина депутатів обираються за списками партій, ще половина – у мажоритарних округах. Наприкінці своєї каденції Рада восьмого скликання ухвалила Виборчий кодекс, що передбачатиме проведення парламентських виборів за пропорційною системою з відкритими списками. РБК-Україна докладно розповідало про норми кодексу і принцип відкритих списків.

Щоби він набув чинності, свій підпис під ним має поставити президент Зеленський, якому передали документ минулого тижня.

Щоправда, про відкриті списки в проекті змін до Конституції, запропонованих Офісом президента, не згадується. Проте уточнюється, що сам порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється окремим законом.

Як пояснили РБК-Україна парламентарі зі "Слуги народу", закріплена в Основному законі пропорційна система буде включати вибори тільки за відкритими списками. Також у законопроекті йдеться, що народним депутатом може стати громадянин, який володіє державною мовою.

Це не перша спроба в історії незалежної України скоротити кількість депутатів. Другий президент Леонід Кучма навіть виносив це питання на всеукраїнський референдум. За результатами голосування 16 квітня 2000 року 89,91% громадян висловилися на підтримку цієї ідеї.

Тоді ж народ проголосував за обмеження депутатської недоторканності та запровадження двопалатного парламенту. Але в підсумку нардепи внесли до Конституції тільки право президента розпускати Раду, проігнорувавши інші рішення, прийняті на референдумі. До речі, в інтерв'ю РБК-Україна Руслан Стефанчук міркував про необхідність імплементувати результати референдуму 2000 року.

Зеленський хоче закріпити в Основному законі і право Верховної ради призначати уповноважених (омбудсменів) з дотримання Конституції і законів у різних сферах. Один Уповноважений Верховної ради з прав людини, на якого покладено всі ці функції, не може ефективно виконувати належні йому повноваження, йдеться в пояснювальній записці до президентського документу №1016. Крім призначення та звільнення, парламент має право заслуховувати щорічні звіти омбудсменів про дотримання законодавства.

Ще один законопроект Зеленського (№1013) пропонує скасувати адвокатську монополію, закріплену в статті 131-2 Конституції. Це положення з'явилося в Основному законі в рамках судової реформи, яка стартувала в період президентства Петра Порошенка в 2016 році.

Адвокатська монополія, яка викликала суперечки в юридичних колах, передбачає, що представляти в судах інтереси третіх осіб можуть виключно адвокати, тобто особи, що мають адвокатські посвідчення.

З проекту Зеленського випливає, що виключне право адвокатів зберігається лише під час здійснення захисту особи від кримінального обвинувачення.

Майже недоторканні

У перший день роботи Верховної ради 9-го скликання депутати ближче до півночі встигли попередньо (в першому читанні) схвалити проект закону, що скасовує депутатську недоторканність (№7203).

Цей законопроект ще восени 2017 року зареєстрував Петро Порошенко, запропонувавши скасувати імунітет з 2020 року. Тоді ж парламентарі направили цей документ разом з альтернативним проектом, внесеним групою депутатів, на оцінку Конституційного суду. Обидва документи були визнані КСУ такими, що не суперечать Основному закону, однак висловили свої зауваження щодо можливого втручання в діяльність депутатів після скасування імунітету.

"Приймаючи рішення про скасування депутатської недоторканності, необхідно враховувати стан політичної і правової системи України – її здатність у разі повної відсутності інституту депутатської недоторканності забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення народними депутатами України своїх повноважень, функціонування парламенту, а також реалізацію конституційного принципу поділу державної влади", – зазначив суд.

Саме до цих зауважень апелювали опозиційні фракції під час голосування за документ минулого тижня, заявляючи, що ці зауваження слід врахувати під час прийняття законопроекту. Тим не менше, і нова більшість, і нова опозиція підтримали проект Порошенка 363 голосами "за".

Володимир Зеленський ще в день дострокових виборів Верховної ради заявив, що зняття депутатської недоторканності стане одним із перших рішень нового парламенту. Водночас у Зеленського вирішили скасовувати недоторканність на базі законопроекту, внесеного п'ятим президентом, тому що його прийняття – найшвидший механізм, адже до документу вже є висновок КСУ.

Законопроект передбачає, що парламентарі позбудуться імунітету вже з 1 січня 2020 року. Його суть зводиться до вилучення зі статті 80 Конституції двох частин, у яких йдеться про гарантії депутатської недоторканності й неможливість затримати, заарештувати і притягнути нардепів до кримінальної відповідальності без згоди Верховної ради.

Фактично в нардепів залишиться гарантія безпеки від переслідування за результати голосування або висловлювання у парламенті (хоча за образу й наклеп усе ж доведеться відповісти за законом). В інших же випадках, з точки зору Кримінального кодексу, народні депутати не будуть нічим відрізнятися від інших українських громадян.

У сучасній українській історії парламент позбавив недоторканності тільки 19 народних депутатів, і лише один з них – Віктор Лозинський – сів у в'язницю за звинуваченням у вбивстві. У більшості випадків у справах проти народних депутатів суди не доходили до обвинувальних вердиктів.

Бувало й так, що поки Генпрокуратура добивалася в Ради дозволу на арешт нардепа, він без перешкод залишав межі країни. Яскравий приклад: втеча Олександра Онищенка – між клопотанням про зняття недоторканності і підписанням повідомлення про підозру минув понад місяць.

Тепер до зняття з депутатів недоторканності залишилося провести лише одне голосування, цілком ймовірно – уже 3 вересня.

Зе!Імпічмент

Запропонований Зеленським законопроект про імпічмент хоч і не передбачає внесення змін у Конституцію, але все одно стосується важливого демократичного інструменту – можливості мирним шляхом усунути президента з посади за вчинення державної зради або іншого злочину.

Ще перед другим туром президентських виборів Володимир Зеленський публічно обіцяв, що однією з перших його ініціатив на посаді глави держави якраз і буде закон про імпічмент. Відповідний документ він і справді вніс у Раду незадовго після вступу на посаду. Однак депутати минулого скликання відмовилися навіть включити його до порядку денного.

Тоді в правлячій коаліції пояснили, що порядок імпічменту вже прописаний в Конституції та законі про регламент. Однак передбачається, що один з етапів у цій процедурі – розслідування та висновок спеціальної слідчої комісії парламенту. Проте чіткий порядок її роботи та повноваження у чинних законах не вказаний. Тому в червні Рада прийняла законопроект про тимчасові слідчі і спеціальні комісії.

Слід зазначити, що документ визначає не тільки формування спеціальної комісії, необхідної для розслідування злочинів президента. Він також дає реальні повноваження тимчасовим слідчим комісіям, на зразок тієї, що розслідувала вбивство Катерини Гандзюк і нападу на інших активістів. За офіційною інформацією, Зеленський цей документ не підписав, але й не ветував, водночас термін підписання законопроекту закінчився 27 червня.

"Буде закон, і він був, ми подавали закон про імпічмент. Буде закон про імпічмент, один із перших законів, який внесе "Слуга народу". Не доповнення, а закон про імпічмент президента", – заявив президент вже в день дострокових парламентських виборів.

І справді, президентський законопроект про імпічмент став однією з перших внесених в Раду законодавчих ініціатив. Він фактично повторює положення травневого законопроекту, відхиленого минулим скликанням ВР, і чинних норм регламенту.

Процедура усунення глави держави з посади залишається вкрай складною і багатоетапною. Спершу за заявою більшості депутатів створюється спеціальна слідча комісія, яка розглядає всі підозри на адресу президента, допитує свідків і експертів, вивчає фактичні обставини справи і таке інше. Її обвинувальний висновок, якщо такий буде складено, Рада затверджує таємним голосуванням двома третинами голосів.

Далі ВР звертається до Верховного і Конституційного суду. Перший повинен підтвердити, що в діях президента дійсно є склад злочину. Другий – що розслідування цієї справи йшло без порушень конституційної процедури. Якщо обидві умови виконані, Рада повинна ухвалити остаточне рішення про усунення президента з посади таємним голосуванням, трьома чвертями свого складу, тобто 338 голосами.

Цілком очевидно, що пройти всі ці етапи й набрати необхідну кількість голосів вкрай складно, а в нинішньому парламенті з монобільшістю "Слуги народу" можливо лише теоретично. Для того, щоби зробити цей механізм більш реальним, без змін до Конституції не обійтися.