О выборах после войны и референдуме о территориях: интервью с Сергеем Дубовиком, ЦИК

Президент Владимир Зеленский допустил проведение референдума по территориям в рамках потенциального мирного соглашения о завершении войны. Правда, уже на этой неделе глава государства отметил, что пока об этом речь не идет. А вот к выборам, утверждает президент, он готов.

Однако на пути к выборам стоят много серьезных препятствий и проблем – от прямого запрета на их проведение во время военного положения до разрушенной инфраструктуры, верификации списков избирателей, голосования военных и украинских беженцев за рубежом и тому подобное.

Как рассказал РБК-Украина заместитель председателя Центральной избирательной комиссии Сергей Дубовик, все многочисленные проблемы в целом можно будет решить, когда парламент установит соответствующие рамки избирательного процесса, хотя это, конечно, потребует времени. Сами же поствоенные выборы в Украине он называет беспрецедентными – ведь ни один иностранный опыт до конца не является релевантным украинским реалиям.

– Сколько времени Украине оптимально нужно на подготовку первых послевоенных выборов, чтобы это был демократический, легитимный процесс?

– Это достаточно сложный ответ. Поскольку никогда еще не было прецедентов таких послевоенных выборов, которые должны состояться в Украине.

Мы изучали очень много иностранного опыта, но ни один идеально не подходит для наших условий. В первую очередь, это размер нашей страны, размер избирательной инфраструктуры и количество избирателей, это местонахождение нашей страны в семье европейских народов.

Поэтому существуют два измерения: первое измерение – это законодательное. Те регламенты, которые заложены еще в законодательство мирного времени. И второе измерение – это подготовительное измерение соответствия общеевропейским нормам, ценностям и международным стандартам, которые приняты на европейском континенте.

Что касается законодательного измерения, то пока Верховная Рада не изменила регламенты: есть конституционные требования по организации проведения выборов народных депутатов Украины после отмены военного положения. Соответствующие требования по изданию актов Рады о проведении президентских и местных выборов предусмотрены опять же после отмены военного положения.

Но существует то, что не совсем с этим коррелируется – это запрет в Избирательном кодексе одновременно проводить все национальные избирательные кампании. Итак, Центральная избирательная комиссия и все государственные органы после отмены военного положения, если не будут изменены регламенты, будут исходить из тех требований, которые существуют в действующем законодательстве. И готовить выборы с учетом тех возможностей, которые будут у украинского государства. Это, скажем так, официально.

Что же касается реалий, то уже неоднократно высказывались мнения, что такой короткий срок вряд ли позволит нам провести выборы с учетом требований и Венецианской комиссии, и Совета Европы, и Европейского Союза, и Североатлантического Альянса, к которым мы стремимся.

Для организаторов выборов всегда мало времени. Были диалоги Моне с участием всех основных представителей фракций, которые состоялись несколько лет назад, говорили о полугодах (для организации выборов, - ред.). Есть требования по развертыванию миссии ОБСЕ на долгосрочное наблюдение, которые растягиваются практически на 9 месяцев.

Будет ли у нас такое время, я уже сейчас не уверен. Возможно, именно под Украину будет надо изменить отдельные стандарты или изменить отдельные подходы. Но при любых обстоятельствах, при подготовке этих законодательных актов нам надо будет обратиться к европейским партнерам. Чтобы они дали нам понять, что те проблемы, которые возникнут при подготовке послевоенных выборов, будут соответствовать международным стандартам, с учетом тех сложностей, с которыми столкнется послевоенная Украина при организации этого процесса.

– То есть оптимально - это шесть месяцев, в соответствии с действующим законодательством и другими требованиями. А как это будет на практике?

– В соответствии с действующими регламентами нам дается соответственно 60 дней и 90 дней. То есть это регламенты, это требование закона. Это не я придумал. Итак, если закон будет требовать провести выборы в таких условиях и будет принято решение высшего законодательного органа, мы будем исходить из требований, которые будут стоять перед нами.

Безусловно, полгода – это был бы оптимальный срок, когда бы мы смогли посмотреть на все, посмотреть на государственную инфраструктуру, подготовить ее. Но меня беспокоит не столько готовность государственной инфраструктуры, сколько готовность политической инфраструктуры нашего общества.

Потому что очень много составляющих избирательного процесса зависят от политических партий и общественных организаций, осуществляющих наблюдение за выборами. Так же и от международных партнеров.

Голосование в Украине (фото: Виталий Носач / РБК-Украина)

Центральная избирательная комиссия неоднократно обращала внимание на готовность политической инфраструктуры. В каком состоянии организации политических партий, даже парламентских. Активисты находятся на фронте, стали временно перемещенными лицами, выехали за границу. Формирование участковых избирательных комиссий, окружных избирательных комиссий, территориальных избирательных комиссий – это представители партий. На президентских выборах это представители кандидатов президента. Где сегодня взять и быстро подготовить такое количество лиц? Об этом надо говорить.

Государственная система, особенно в условиях войны, в условиях концентрации управленческих усилий, тем или иным способом сможет уложиться в регламентные сроки. А вот как уложится политическая инфраструктура? Будет ли она готова к этому?

– Может ли ЦИК уже сейчас, пока кампания не стартовала, все же начать процесс подготовки? К примеру, исследовать состояние избирательных участков, реестр избирателей и тому подобное.

– Во-первых, ЦИК не только может, она никогда не останавливалась. Если не брать, возможно, две недели после начала вооруженной агрессии, когда мы осуществляли мероприятия по сворачиванию нашей инфраструктуры, чтобы она не была захвачена врагом, мы эту работу никогда не останавливали. Было постановление Центральной избирательной комиссии 2022-го года, где мы изложили, скажем, наше видение технических вопросов организации послевоенных выборов.

В Центральной избирательной комиссии еще с 2023-го года работают три рабочие группы: по организационно-финансовому направлению, по направлениям списков избирателей и по голосованию за рубежом, которые никогда своей работы не останавливали. Мы привлекали туда представителей органов государственной власти, гражданского общества, в том числе и Верховной Рады Украины, и эта работа постоянно ведется.

Есть соответствующие наработки по избирательным рискам, есть наработки по законодательству, есть наработки по организационным мероприятиям. Знаете, как в мирное время страна готовится к войне и занимается мобилизацией, так мы, как именно мирный орган в нашем государстве, постоянно готовимся к миру. И это не о конкретной дате или о конкретном виде выборов, это о конкретном поддержании избирательной инфраструктуры в готовности. И при ограниченной возможности нашего государства финансировать в том или ином объеме те или иные мероприятия, связанные с подготовкой к выборам.

– На сегодня вы можете дать оценку того, в каком состоянии находятся избирательные участки по всей Украине?

– В целом избирательные участки на территории Украины, не в прифронтовой полосе, находятся в удовлетворительном состоянии. Состояние избирательных участков - это состояние наших административных и общественных зданий.

Безусловно, есть впечатление и в западной Украине, есть впечатление и по участкам в городе Киеве, и в центральной Украине. Разумеется, в прифронтовой зоне гораздо больший процент повреждений. В целом, у нас на подконтрольной территории где-то от 20 до 25% участков расположены в поврежденных зданиях. На прифронтовой территории, безусловно, такой процент выше. Но это не является фатальным, потому что само помещение избирательного участка можно при необходимости переместить. Главное, чтобы там были люди, главное, чтобы там были избиратели, а не мертвые населенные пункты, которые полностью разрушены.

То есть, что касается именно избирательных участков и помещений для окружных и территориальных избирательных комиссий, это находится в стадии более-менее удовлетворительной готовности. Разумеется, неидеальной, потому что подготовка к каждым выборам требовала тех или иных мероприятий, даже если не было войны.

Сейчас это немножко труднее, но мы думаем и над использованием для избирательных участков малых архитектурных форм, организации их во временных сооружениях. Я думаю, местные органы власти, органы местного самоуправления, военной администрации сделают все, чтобы это было, когда для этого наступят предпосылки. Так что в этом плане у нас более-менее все готово. Есть вопрос с избирательными урнами. Есть вопросы с системами связи, но опять же, под ту схему, которая будет организована, государственные органы будут ее выстраивать.

– Похоже, сейчас нет такого понимания ни у Украины, ни у наших партнеров. Как вы отметили, такие выборы будут прецедентом, не у кого перенять опыт. Или нам придется эту модель строить с нуля?

– Безусловно, наша модель новая. Каждая страна эту модель выстраивает с учетом того, что осталось и что нужно, учитывает национальную специфику на послевоенных выборах или выборах после гражданской войны, как это было в Боснии.

Я еще раз говорю, что наш государственный механизм способен отстроить эту структуру и вписаться в нормативные сроки. Это что касается государственной инфраструктуры. А вот политическая инфраструктура – это более чувствительная тема, и насколько она будет готова, это другой вопрос. Нам бы все же хотелось, чтобы в состав комиссий входили представители политических партий, кандидатов в президенты. Чтобы Центральная избирательная комиссия вместе с органами местного самоуправления не искала кандидатов в состав этих комиссий. Потому что это сразу вызовет, скажем так, обвинения в административном ресурсе, злоупотреблении.

И нам бы хотелось, чтобы было комплексное и желательно стопроцентное наблюдение за выборами со стороны СМИ и общественности. Вот о чем мы должны думать. О поддержке именно этих систем, о поддержке этих составляющих гражданского общества.

– Возможно ли вообще организовать выборы президента во время действия военного положения?

– Без изменения существующего законодательства сейчас о выборах мы вообще говорить не можем. Изменение законодательства о военном положении - это же не только о выборах. Мы же не можем отменить военное положение в части выборов. Надо будет или подойти к определенной юридической формулировке, заменяя положения военного положения, что не приведет к разрушению всей нашей нормативно-правовой системы, которая сложилась в государстве. В очень многих нормативных актах, в решениях правительства, в законах написано "3 месяца после завершения военного положения", "6 месяцев после завершения военного положения". А как быть с мобилизацией в условиях военного положения?

То есть законодателю надо дать ответ на эти вопросы, и тогда мы с вами будем понимать, каким образом мы меняем нормативную базу. Безусловно, в Конституции Украины четко существует запрет проведения выборов народных депутатов Украины во время войны. Но существует целый раздел выборов и референдумов, где написано, какими они должны быть. И ответ на этот вопрос лежит в политической плоскости. ЦИК – это организаторы выборов, и они будут выполнять те решения, которые будут приняты Верховной Радой и подписаны президентом Украины.

– Сегодня говорят не только о выборах президента, парламента и местных советов, но и о проведении референдума. Чем может отличаться организация послевоенных выборов и референдума?

– С точки зрения избирательной инфраструктуры, готовности государственного механизма, она не отличается ничем. Те же окружные комиссии при проведении референдума, те же участковые. Да, немного другой порядок формирования участковых окружных комиссий, но в целом с точки зрения избирательной вертикали все выглядит одинаково.

Существует определенный вызов, потому что нормы нового законодательства о всеукраинском референдуме еще ни разу не применяли. Старый закон 1991 года прошел пробацию по крайней мере в 2000 году, когда у нас был последний всеукраинский референдум.

Информационно-аналитическая система, которая должна обеспечить проведение референдума по новому закону, не разработана, финансирование на это не выделялось. И нам предстоит провести кропотливую работу, если возникнет такой вопрос.

Разумеется, мы сделаем все, чтобы она функционировала, но сейчас у нас есть определенные трудности, поскольку эти мероприятия вообще из государственного бюджета не финансируются. То есть, скажем так, традиционная инфраструктура сработает, но что касается информационной подготовки, информационно-аналитической подготовки – это будет одна из сложностей. Но, надеюсь, Центральная избирательная комиссия всегда преодолевала все сложности, преодолеет и эти. Но этот вопрос перед нами, скажем так, стоит.

Голосование в Украине (фото: Виталий Носач / РБК-Украина)

– Соответственно, это может занять больше времени, чем подготовка к выборам?

– Есть нормативный порядок организации референдума. Сейчас, когда мы говорим о референдуме, мы не знаем, кто будет его инициатором, будут ли это инициативные группы. Когда мы говорим о территории, это означает референдум, который должен инициироваться в Верховной Раде Украины.

А перед тем должно быть (если такой вопрос возникнет) международное соглашение, которое будет выноситься на референдум. Соответственно, если речь дойдет до подписания тех или иных международных соглашений, опять же будем ориентироваться на это. Под это будут выделяться определенные средства, таким образом и будем работать. Но пока мы об этом не говорим. С организационно-юридической точки зрения пока еще этот вопрос не ко времени.

– Последние президентские выборы в 2019 году обошлись государству примерно в два миллиарда гривен. Можно ли как-то предварительно посчитать, во сколько могут обойтись эти?

– Центральная избирательная комиссия делает расчеты, исходя из тех нормативных актов, которые существовали для мирного времени. Когда мы с вами говорим о расходах на избирательную кампанию, это исключительно расходы ЦИК на те элементы, которые непосредственно от нее зависят. 70% расходов на те или иные выборы – это расходы на зарплату наших коллег, которые работают в окружных, участковых и территориальных избирательных комиссиях.

Мы делали расчеты, с учетом инфляции. Получалось, что в среднем избирательная кампания, на выборах народных депутатов и местных выборах, стоила ЦИК 4-5 миллиардов гривен. Президентская кампания стоит в полтора раза дороже, если будет второй тур.

Это не учитывая расходы органов местного самоуправления на подготовку мест голосования, то есть избирательных участков, на обеспечение окружных избирательных комиссий помещениями и всем необходимым, что законом отнесено к их компетенции. То есть добавьте примерно еще такую же сумму на подготовку участков для голосования. А если будет резко увеличено количество избирательных участков за рубежом, то мне вообще трудно предусмотреть стоимость, потому что это валютные расходы.

На сегодня назвать сумму нельзя. Могу оперировать суммами тех расчетов, которые были, когда нам Минфин делал запрос на бюджет 2025 года. Прогнозируемо это 16,5 миллиардов гривен на все три вида выборов. Президентские выборы – это где-то 4-5 миллиардов гривен на первый тур, соответственно, 6,5-7 миллиардов гривен в случае проведения второго, повторного голосования. На сегодняшний день, за счет инфляции, эта сумма безусловно увеличивается. А с учетом расходов органов местного самоуправления, если мы говорим обо всех трех видах выборов, это примерно 20 миллиардов.

– Цифра звучит как вызов для нас, на сегодняшний день.

– Это условная цифра, но эта цифра живая, это не меньше.

– По состоянию на сегодня вы понимаете, насколько нам придется увеличивать количество зарубежных участков?

– Это зависит от законодателя. Законодатель должен дать ЦИК правила, по которым сможем рассчитать увеличение избирательных участков. Пока что нормативная база четко нам говорит, что избирательные участки образуются при дипломатических и консульских учреждениях. На сегодняшний день их чуть больше ста.

Реальный расчет возможностей, которые существуют, позволяет увеличить их количество втрое. Но опять же, нужны изменения в порядок образования участков, чтобы позволили при одном дипломатическом учреждении сделать не один, а два, три избирательных участка.

Нам нужно иметь четкий механизм, который бы позволил нам образовывать их в исключительном порядке. Или сказать нам, что на постоянной основе мы можем это сделать при почетном консульстве Украины. То есть мы ждем ответ на эти вопросы от наших законодателей. Мы неоднократно задавали эти вопросы во время общественных обсуждений, на наших рабочих группах. И, в принципе, думаю, что возможно, правительство должно инициировать этот вопрос и четко понять, какие у нас организационные, финансовые возможности за рубежом, у наших дипломатических учреждений, чтобы развернуть эту сеть избирательных участков. Чтобы граждане знали в конце концов, какие у них возможности и каким образом им действовать за рубежом.

Мы открыты к любым возможностям, к любой работе, когда правила позволят нам выйти за те пределы, что мы имеем сейчас. Тем более понятно, что консульский учет – это не о реальном количестве наших соотечественников за рубежом.

– В парламенте создана рабочая группа, но ответов ни на один из вопросов, о которых мы говорили, пока там не наработано.

– Это вопрос к парламентариям. Мы готовы помогать любым способом, оказывать любую помощь, и члены ЦИК, и работники секретариата, что мы всегда и делаем. В нашем последнем, октябрьском решении мы изложили наше видение соблюдения международных стандартов. На днях прошло обсуждение с участием парламентариев, где мы излагали вместе с международными партнерами это видение. ЦИК работает, она не останавливается, она пытается держать избирательную инфраструктуру в рабочем состоянии. Ответ за политиками.