Хто управляє економікою України і як влаштований Кабмін воєнного часу
Як змінилися відносини Кабінету міністрів і Офісу президента за останні місяці, чому прем'єра вже не називають "продовженням рук" Банкової і хто насправді керує економікою під час війни – в матеріалі РБК-Україна.
Росія, пішовши на Україну війною, буквально потрясла нашу економіку. Кремлівські загарбники руйнують промислові об'єкти, знищують аграрні підприємства, бомблять склади з продовольством і нафтобази. Все це – сотні мільярдів доларів збитків, які ще належить знайти для відновлення після війни.
Поки ж, гасячи пожежі і на ходу перебудовуючи економіку на військові рейки, влада змінює наново логістичні маршрути, коригує податки і бюджет, а також намагається утримати ціни на товари масового споживання і вирішує долю обмінного курсу гривні.
Балансуючи між потребами бюджету і електоральними симпатіями, політики часто йдуть на кроки, які не знаходять всецілої підтримки ні серед громадян, ні серед бізнесу. Так всередині самої команди влади вистачає розбіжностей з ключових питань.
"Консерватори" проти "лібералів"
Ще до 24 лютого у владі визначилися дві неформальні групи з діаметрально протилежним ставленням до того, як повинна працювати українська економіка. За місяці великої війни і, як наслідок, неминучої кризи – ці розбіжності тільки посилилися.
В умовній групі "лібералів" вважають, що війна – це можливість переосмислити принципи роботи державного апарату і його взаємини з бізнесом. А тому пропонують радикально скоротити кількість чиновників, ліквідувати неефективні держпідприємства і максимально спростити податкову систему.
"У нас, по суті, досі не було економічної ідеології. Експерти кажуть, що для того, щоб повернутися до рівня ВВП минулого року, нам в нинішніх умовах знадобиться два десятки років. Ніхто не готовий стільки чекати, відверто. Значить нам потрібен якісний ривок. Україна повинна стати новим Сінгапуром", – пояснює виданню один з прихильників таких поглядів.
До "лібералів" в уряді і Офісі президента джерела видання, серед інших, відносять двох віце-прем'єрів: Михайла Федорова і Юлію Свириденко, її першого заступника Дениса Кудіна, міністра інфраструктури Олександра Кубракова і заступника голови ОП Ростислава Шурму.
В опозиції до них умовні "консерватори", в числі яких міністр фінансів Сергій Марченко і голова податкового комітету Ради Данило Гетманцев. При тому, що між собою обидва політики не завжди знаходять спільну мову. Тут же вони за повернення довоєнної системи податків і мит, щоб закрити величезні дірки в бюджеті, які, всупереч очікуванням, західні союзники України поки так і не покрили.
Та й в цілому "консерватори", перебуваючи в меншості, за більш стримані витрати з казни. Частково ці погляди поділяє і голова Нацбанку Кирило Шевченко, який, втім, схильний тримати цю думку при собі і більше орієнтується на настрої Банкової.
"Війна – це час жорстких рішень, а не дитячих помилок, на які у нас немає права. Якщо скасовуємо податки, то маємо розуміти, чим їх відшкодуємо. Якщо тримаємо ціни на бензин, то повинні знати, де брати гроші на імпорт палива, допускаючи, що в іншому випадку буде дефіцит. І якщо фіксуємо курс гривні, то – чітко розуміти, хто за це в підсумку заплатить", – розмірковує в розмові з РБК-Україна один з політиків, що схиляється до консервативного підходу.
До умовних "лібералів" за поглядами можна зарахувати і самого прем'єра Дениса Шмигаля. Втім, колеги по Кабміну називають його арбітром у цих суперечках. Глава уряду не виступає на боці жодного з таборів, але вибирає з їхніх пропозицій найбільш, на його думку, раціональні.
"Прем'єр з тих людей, які, скоріше, люблять приносити на Банкову хороші новини. Але, якщо потрібно, він може сказати "ні" і загорнути якусь явно популістську історію. Він готовий вислухати кожного і прийняти "соломонове рішення", його і цінують якраз за те, що він не підіграє якійсь стороні", – говорять джерела в уряді.
На третьому році роботи Денис Шмигаль, за словами підлеглих йому ж міністрів, став обростати політичними м'язами, здобуваючи більшу суб'єктність, в тому числі і в очах Банкової. Як на Грушевського, так і Банковій відзначають трансформацію Шмигаля в умовах воєнного часу. Мовляв, прем'єр став більш жорстким і може впливати на ключові рішення, в тому числі відстоюючи свою точку зору перед главою держави, якщо впевнений у своїй правоті.
"Не коректно ставити питання, чи може Шмигаль сказати "ні" президенту. Він так не робить. Президент хоче вислухати аргументи і тоді приймати рішення. А Денис Анатолійович може переконати і переконує. Так що, так, в якійсь мірі він отримав більшу суб'єктність", – пояснює співрозмовник в оточенні Зеленського.
Але було б і невірно говорити, що виключно прем'єр володіє правом "передостаннього голосу". В обхід Шмигаля міністри можуть комунікувати з ОП, подаючи через того ж Ростислава Шурму якісь ідеї, які не знайшли підтримки в кабінеті глави уряду.
"Центр прийняття економічних рішень ні на Банковій, ні на Грушевського. Не можна сказати, що все спускається з Офісу президента, але жодне важливе рішення без нього не приймається. Поки президент не схвалить, ідею важко запустити далі або навпаки – її складно загорнути, якщо Зеленський проти", – зазначають співрозмовники РБК-Україна.
Як приклад – анонсована Шмигалем нова економічна стратегія готується за дорученням Зеленського, про що відкрито заявив прем'єр. За міністрами в ОП закріпили тематичні блоки завдань, за виконання яких президент питатиме в індивідуальному порядку. А тому розмити відповідальність у разі провалу стратегії чиновникам не вдасться.
Є й інша сторона медалі. Будь-які економічні невдачі – від зростання цін і падіння курсу гривні до проблем з бюджетом – так чи інакше кидають тінь на самого президента, що володіє повною монополією на бренд української влади.
Лідери та аутсайдери
На Банковій в цілому також бачать певний поділ в рядах Кабміну і економблоку влади, але не за ідеологічною ознакою, а за ефективністю. Ряд міністрів, за словами джерела в ОП, потужно проявили себе під час війни. Серед них: Дмитро Кулеба, Олексій Резніков, Сергій Марченко, Михайло Федоров, Олександр Кубраков та Микола Сольський.
Кабмін працює за принципом проектного менеджменту, розповідає джерело з оточення прем'єр-міністра Дениса Шмигаля. Але не всі міністри здатні вписатися в такий формат. "Є Кубраков, який може одночасно вести 4-5 напрямків, є Ляшко, який ще в "ковід" проявив себе як ефективний менеджер. А є Галущенко, якому явно некомфортно на їхньому фоні", – говорить один зі співрозмовників.
Частина міністрів або ще не встигли до кінця адаптуватися до нової реальності, або намагаються взяти на себе занадто багато, провалюючи свій "основний фронт". Критичні зауваження на Банковій, серед іншого, звучать на адресу Вадима Гутцайта, Олександра Ткаченка, Юлії Свириденко та Марини Лазебної. Тоді як у Кабміні навпаки задоволені роботою міністра соцполітики і вважають Лазебну досить ефективною на своїй посаді.
У будь-якому випадку, найближчим часом не варто чекати перестановок в уряді, в тому числі і через відсутність лави запасних. Зміна прем'єр-міністра також не обговорюється, запевняють співрозмовники у владі. Чутки про якусь конкуренцію Шмигалю з боку Свириденко джерела видання називають вкрай перебільшеними. І якщо такі розмови ще могли бути за кілька місяців до війни, то точно не зараз.
"Свириденко занадто багато на себе звалила. Історія з дефіцитом палива на заправках тому підтвердження. Обіцяла за тиждень навести порядок і що за фактом? Їй доводиться займатися мікроменеджментом і брати на себе обсяг роботи, який накрив її з головою. Їй явно не до політичних інтриг, в яких вона точно не сильна", – вважає колега міністра економіки по Кабміну.
Куди більшою вагою, ніж перший віце-прем'єр, володіє заступник голови ОП Ростислав Шурма, на що РБК-Україна вказало кілька джерел як на Банковій, так і на Грушевського. Багато ідей по частині економіки, народжені в стінах ОП, так чи інакше виходять від Шурми.
"Він вміє подати ідею президенту, піднісши як якийсь консенсус, схвалений усіма. І навіть якщо не всі згодні, Шурма викручує так, що всі", – упевнений один з політиків, вхожих на Банкову.
Образ "сірого кардинала", як вважає джерело видання в Офісі, ймовірно, приємний і, може, навіть трохи лестить самому Шурмі, але навряд чи він реально йому підходить. "Його не потрібно демонізувати. Президент же не з тих, хто сліпо приймає на віру. Він буде всіх вислуховувати, різні точки зору. Думка І слово того ж Шмигаля за столом на Банковій явно важить не менше, ніж Шурми", – вважає співрозмовник.
В економічній політиці під час війни вагома роль відведена і Михайлу Федорову, повноваження якого вже виходять суто за питання цифрової трансформації. Співрозмовники РБК-Україна відзначають, що значна частина "революційних" ідей, які близькі "лібералам" і не сприймаються "консерваторами", виходить саме від нього.
Не без участі Федорова, серед іншого, приймалися рішення про податкові пільги та виплати підприємцям через "Дію". Така активність хоч і вносить іноді певне напруження між прем'єром і його підлеглим, але, знову-таки, не переходить на особистісний рівень, залишаючись в рамках субординації.
Розставляючи пріоритети
Лінія конфлікту все чіткіше вимальовується навколо Мінфіну і Нацбанку. Гостроти додало підвищення Нацбанком облікової ставки з 10 до 25%. У теорії це дозволить притримати курс гривні, не давши йому ще більше обвалитися, і загальмувати інфляцію, яка, здається, готова набрати галопуючий темп.
Рішення Нацбанку, з іншого боку, створило проблеми Мінфіну. Головна з них – більш високі ставки за облігаціями держпозики, які в паритеті із зовнішніми позиками і грантами забезпечують уряд грошима.
"Марченко не розуміє, чому Мінфін повинен платити НБУ і банкам величезні відсотки за ОВДП, якщо ці гроші йдуть на потреби країни під час війни. У НБУ інша логіка, Шевченко дивиться, що діється з інфляцією і розуміє, що зараз потрібні стимули для накопичення, а не ще більших витрат. Вже "надруковано" майже 200 млрд гривень, маховик інфляції запущений і восени це стане великою проблемою", – пояснює співрозмовник з фінансового сектора.
Як розповіли кілька джерел РБК-Україна, на спільній зустрічі в Офісі президента, куди був запрошений і міністр фінансів, глава НБУ не говорив про плани різко підняти ставку. Але вказав, що у Нацбанку є механізми, як забезпечити курсову стабільність і контроль за інфляцією.
У Зеленського, за словами співрозмовників видання, розуміють ризики курсового стрибка і цінового сплеску, тому в цій ситуації, скоріше, схильні прийняти позицію Нацбанку. НБУ, ймовірно, також розуміє ці настрої і в якомусь сенсі готовий їм підіграти.
"Сигнали можуть бути які завгодно і від кого завгодно. У НБУ, можливо, краще за інших розуміють всі ризики, пов'язані з девальвацією, в тому числі і політичні. Ні Шурма, ні хтось інший не говорить правлінню, як треба діяти. Швидше, Нацбанк, приймаючи те чи інше рішення, до його оприлюднення пояснює свою логіку Банковій, щоб потім не було зайвих питань", – зазначив інформований співрозмовник зі структури НБУ.
Задовго до війни і сам Зеленський критикував Нацбанк за високі ставки за кредитами. Час від часу навіть піднімалося питання про зміну глави регулятора. І пізніше, ймовірно, ці питання знову виникнуть і до НБУ, і до Кабміну. Але поки, схоже, президента переконали, що пріоритети варто змістити.
"Говорити про кредити зараз наївно. Кому їх давати? Хто зможе за ними платити? Взагалі зараз для банків ключова проблема – це NPL, кредити, які клієнти не обслуговують, токсичний портфель зростає. Не всі банки до осені зможуть виконувати нормативи, не всі акціонери погодяться і зможуть знайти гроші на докапіталізацію. Ймовірно, тут НБУ буде змушений йти їм назустріч", – міркує співрозмовник зі структури Нацбанку.
У чому Мінфін і Нацбанк сходяться, так це в тому, що варто відмовитися від зайвих витрат по типу роздачі грошей через "Дію". І хоча це популярні кроки в очах населення, економіка не здатна їх проковтнути, щоб не вдавитися. НБУ бачить тут ризики для інфляції, пов'язані з емісією гривні для соцвиплат, а Мінфін – ще більшу дірку в бюджеті, закривати яку просто нічим.
Кабмін вже четвертий місяць в режимі тотальної економії. Витрачають тільки на армію, соцдопомогу, пенсії, зарплати бюджетникам і держборг. Все, що можна було урізати – урізали ще в березні. Міністри з обнуленими бюджетами в приватних бесідах визнають, що їх буквально поставили перед фактом – якщо потрібні гроші, шукайте гранти і залучайте донорські кошти.
Темпи західної допомоги явно нижчі, ніж очікували в уряді, що змушує задуматися про ще більшу ревізію витрат. Знову піднято питання про скорочення держапарату і економію на роздутому штаті чиновників, чому явно не будуть раді ні в міністерствах в Києві, ні бюрократи в регіонах.
Податкові збори після введених пільг забезпечують ледве половину військових витрат, не кажучи вже про інші потреби. Через що влада вирішила відмовитися від безмитного ввезення імпорту, введеного ще в березні. Рада вже готується до того, щоб відіграти історію назад. Стоїть завдання повернути ресурс в казну. Те ж саме стосується і пільгового розмитнення авто, за яким в Україну ввезли понад 150 тисяч машин. Але навіть зараз не всі міністри згодні з такою постановкою питання.
"Мінфін каже, що тут мільярдні втрати для бюджету. Але ніяких мільярдів не було б все одно, оскільки без пільг ніхто нічого не став би завозити. А так дали людям можливість купити дешеві машини, замінивши знищені війною. Дали завезти продукти і уникнути дефіциту. Що тут поганого?" – обурюється один з міністрів.
***
Ситуація, в якій опинилася Україна, і умови, в яких потрібно діяти уряду, нові для всіх. І, за великим рахунком, на цій дистанції немає ні правильних, ні помилкових рішень – всі вони складні. Без компромісів і взаємної підтримки між гілками влади перемога на економічному фронті недосяжна, так само як і спільна перемога над ворогом.
Не варто відкидати ймовірність, що ще настане час, коли доведеться більше економити, затягуючи паски, коли курс гривні все менше буде радувати, так само як і ціни в магазинах і на заправках.
У команді президента і прем'єр-міністра, безумовно, зобов'язані пом'якшити удар по бюджетах українських сімей. Але, в будь-якому випадку, економічні негаразди – вельми скромна плата в порівнянні з життями десятків тисяч українців, які стали жертвами російської агресії.
І це анітрохи не знімає відповідальність з політичної еліти. А, скоріше, зобов'язує владу до більш ефективних рішень і готовності сміливіше говорити з українцями про проблеми, а не приховувати їх за солодкуватими обіцянками, боячись проявити слабкість і неготовність до непопулярних кроків.