После войны – на выборы? Как Украина готовится к голосованию и какие главные проблемы

Война еще далека от завершения, но в Украине продолжается подготовка к предстоящим выборам. О главных проблемах для их проведения и как власть будет их решать, пригодится ли здесь опыт других стран – читайте в материале журналиста РБК-Украина Романа Кота.

Главное:

• Выборы только после войны: президент Зеленский и ЦИК отмечают, что голосование возможно только после завершения боевых действий

• Переходный период: ЦИК предлагает минимум полгода на подготовку к избирательной кампании

• ВПЛ и беженцы: главные вызовы – найти, где находятся избиратели, и обеспечить им возможность проголосовать

• Инфраструктура и участки: большинство "тыловых" участков в хорошем состоянии; на прифронтовых территориях повреждено 20-25%.

• Голосование за рубежом: больше участков; электронное голосование пока не планируют

• Голосование военных: на специальных участках или по месту расположения части; важна политическая нейтральность ВСУ.

"Я прошу сейчас, и заявляю это открыто, США помочь мне, можно вместе с европейскими коллегами, обеспечить безопасность для проведения выборов. И тогда за следующие 60-90 дней Украина будет готова", – заявил 9 декабря президент Владимир Зеленский.

Тему проведения выборов в Украине уже давно озвучивала часть западных партнеров, преимущественно американцы. Поэтому выборы перестали быть сугубо внутренним вопросом – и вернулись в повестку дня вместе с войной и переговорами о ее завершении.

При этом, как говорят собеседники РБК-Украина во власти, заявления Зеленского о выборах именно сейчас связаны не с конкретными планами проводить голосование. Вместо этого это было реакцией на очередные упреки президента США Дональда Трампа о том, что в Украине давно не проходили выборы.

Украинский месседж при этом звучит просто: выборы возможны только после завершения боевых действий. Но независимо от мотивов, процесс запущен. И здесь возникает дилемма – каким должно быть первое послевоенное волеизъявление. И готова ли к нему Украина, не только формально, но и по сути.

В Центральной избирательной комиссии предлагают заложить переходный период после завершения войны, продолжительностью не менее полугода перед стартом избирательной кампании.

Впрочем, даже при таких базовых условиях универсального сценария для Украины не существует. Заместитель главы ЦИК Сергей Дубовик в интервью РБК-Украина отметил, что комиссия изучала большое количество иностранного опыта, однако ни один из них не может быть механически применен к украинским реалиям.

"В первую очередь, это размер нашей страны, размер избирательной инфраструктуры и количество избирателей, это местонахождение нашей страны в семье европейских народов", – пояснил Дубовик.

В то же время отдельные примеры все же стоит принимать во внимание – по крайней мере для того, чтобы не повторять старые ошибки в условиях послевоенного перезапуска политической системы.

Как найти избирателей

За годы большой войны миллионы украинцев стали беженцами – переехав за границу, или внутренне перемещенными лицами – если просто перебрались в другой регион Украины.

В контексте выборов это означает две проблемы. Первая касается инфраструктуры для голосования. Вторая – необходимости понять, где все же находятся избиратели, и дать им возможность проголосовать.

С похожими трудностями столкнулась Босния и Герцеговина в 1996 году после завершения кровавой гражданской войны, длившейся 4 года. Там вопрос участия беженцев и ВПЛ в выборах решался в составе более широкого мирного процесса, пояснил РБК-Украина общественный деятель из Боснии и Герцеговины Самир Ибишевич.

"Первые послевоенные выборы были проведены только после подписания Дейтонского мирного соглашения, которое не только остановило войну, но и ввело новую конституционную и административно-территориальную модель государства", – отметил Ибишевич.

После этого были сформированы избирательные округа, созданы избирательные комиссии, подтверждены списки избирателей, в том числе беженцев и внутренне перемещенных лиц.

Только когда конфликт был формально завершен, при наличии четкой правовой рамки, стало возможным проведение первых послевоенных выборов.

"Значительную роль в этом процессе играли международные институты, которые обеспечивали надзор за регистрацией избирателей и легитимностью избирательного процесса", – подчеркнул Ибишевич.

Количество украинских беженцев и ВПЛ (Инфографика РБК-Украина)

Похожие вызовы возникли и в Ираке в 2005 году, после вторжения в страну США и свержения режима Саддама Хусейна. Выборы проходили в условиях фактической войны низкой интенсивности, терактов и массового внутреннего перемещения населения.

Для иракских беженцев за рубежом впервые было организовано голосование в 14 странах. Однако участие ВПЛ внутри страны оставалось фрагментарным и неравным, что впоследствии раскритиковали международные наблюдатели.

Как отмечалось в отчете Brookings Institution, внутренне перемещенные лица столкнулись с рядом практических препятствий.

"Многие не могли зарегистрироваться до истечения срока, а некоторые потеряли документы из-за бегства или разрушения своих домов", – писали американские аналитики Балкис Джарра и Эрин Муни.

Будет ли электронное голосование

В отличие от Боснии и Герцеговины и Ирака, в Украине остается дееспособной ЦИК. Так что как решать проблемы голосования ВПЛ и беженцев, в общем, ясно. По словам Сергея Дубовика, внутри Украины с избирательной инфраструктурой все относительно неплохо.

В "тыловых" регионах большинство зданий, которые используют как помещения для выборов, остаются целыми. На прифронтовой территории около 20-25% участков размещены в поврежденных зданиях, но это не фатально, считает замглавы ЦИК.

"Сейчас это немножко труднее, но мы думаем и над использованием для избирательных участков малых архитектурных форм, организации их во временных сооружениях", – сказал РБК-Украина Дубовик.

Что же до голосования украинцев за рубежом, то единственным реальным выходом является расширение сети участков, по договоренности с каждой отдельной страной. Но ЦИК предлагает отдельно закрепить в законе, что выборы на территории России и Беларуси не будут проводиться.

При этом голосование в Дії как реальную опцию пока не рассматривают. По меньшей мере здесь нет законодательной рамки.

"На сегодняшний момент, кроме какой-то онлайн-дискуссии, работы над этим направлением не происходят. Ни Минцифра, ни команда приложения не работают над реализацией такого инструмента", – сообщил 29 декабря тогда еще министр цифровой трансформации Михаил Федоров.

В целом голосование беженцев и ВПЛ будет наименьшей проблемой из всех возможных, отметил в комментарии РБК-Украина Андрей Магера, заместитель председателя ЦИК в 2007-2018 годах, специалист по конституционному праву Центра политико-правовых реформ.

"На парламентских и президентских выборах неважно, где такие избиратели вообще будут голосовать. Потому что их голос идет "в одну бочку", в пределах всей страны. Неважно, где он за ту или иную партию проголосует", – сказал Магера.

По его словам, ВПЛ и беженцев можно будет включать в список избирателей по изменению избирательного адреса.

"Законодатель должен предусмотреть предохранители – чтобы этот избирательный адрес не менялся очень часто. Чтобы не было "избирательного туризма". Например, сохранить право поменять избирательный адрес один раз в год", – подчеркнул эксперт.

Правда, единственной реалистичной опцией в этом случае будет возвращение к пропорциональной модели – когда Рада избирается только по партийным спискам без мажоритарщиков.

Впрочем, все это находится на уровне дискуссий в рамках рабочей группы по подготовке обновленного избирательного законодательства. В конце декабря прошлого года ее создали в Верховной Раде по поручению Зеленского. Кроме народных депутатов, в нее вошли представители правительства и гражданского общества.

Работу ведут по семи направлениям: от администрирования и безопасности выборов до голосования ВПЛ, беженцев, военных, а также выполнения международных обязательств Украины в сфере выборов. По словам главы фракции "Слуга народа" в Верховной раде Давида Арахамии, до конца февраля уже должен быть наработан конкретный законопроект.

Пока на онлайн-заседаниях рабочей группы проходят "обкатку" самые разные идеи относительно выборов, по которым не находят согласия не только представители власти и эксперты, но и эксперты между собой.

В общем, ключевым вопросом является обновление государственного реестра избирателей, отметил в разговоре с РБК-Украина Александр Корниенко, первый вице-спикер Верховной Рады и глава рабочей группы.

"Речь идет прежде всего об обновлении механизмов наполнения государственного реестра избирателей на добровольной основе, использование для этого и электронных технологий, и увеличение сроков такой саморегистрации", – пояснил Корниенко.

Так, в рабочей группе рассматривают интеграцию электронного кабинета избирателя с Дієй и сервисами геотрекинга. Это также должно помочь с поиском ближайшего участка.

Голосование военных

Еще одним вызовом для Украины будет участие в выборах тех, кто находится в Силах обороны. В принципе, их можно включать в списки избирателей там, где размещена воинская часть. Когда же войска размещены "в поле", как исключение, можно создавать специальный участок по представлению Минобороны.

"Единственное, что не надо злоупотреблять образованием специального участка, потому что там момент публичности гораздо слабее, чем на обычных избирательных участках", – отметил Магера.

По словам Корниенко, военным в Силах обороны может быть трудно реализовать свое право быть избранным. Это будет особенно актуальным во время парламентских и местных выборов – когда тысячи военных изъявят желание стать депутатами разных уровней.

В послевоенной Боснии и Герцеговине не существовало специальных или отдельных механизмов голосования для военнослужащих. Военные имели право голоса и участвовали в выборах на равных началах с другими гражданами в соответствии с действующим избирательным законодательством.

"В то же время существовало четкое ограничение относительно участия военных в политической деятельности в качестве кандидатов. Военнослужащие не могли баллотироваться на выборные должности, если находились на службе", – сказал изданию Самир Ибишевич.

Для участия в выборах они должны были уволиться с военной службы. Суть такого ограничения – чтобы Вооруженные силы были политически нейтральными.

"Этот подход был направлен на предотвращение милитаризации политики и уменьшение риска влияния вооруженных структур на демократический процесс", – подчеркнул Ибишевич.

Выборы после войны (Инфографика РБК-Украина)

Если же за тысячами военных на службе закрепить возможность одновременно участвовать в политике, возможен целый набор вариантов. От повторения опыта 2014 года с нардепами-комбатами до более опасного примера ряда африканских стран – где армия и власть почти неотделимы.

Впрочем, сейчас украинское законодательство позволяет военным совмещать службу и политику. Речь идет разве что о коррекции процедуры их баллотирования.

"Здесь, конечно, надо принимать решение и определять возможные условия, при которых предоставлялись бы отпуска на агитацию, какой порядок действий должен быть, нужен ли отпуск непосредственно на регистрацию. Возможно, перенос механики подачи документов в электронный вид – такая возможность в кодексе предусмотрена, надо ее там уточнить", – сказал РБК-Украина Корниенко.

***

В целом большинство технических проблем, связанных с проведением выборов, решить можно. Значительно больше вопросов вызывает состояние политической инфраструктуры и готовность людей, указывал в разговоре с РБК-Украина Дубовик.

Речь идет не только о партиях, представители которых должны работать в участковых комиссиях, но и о способности общественных организаций выполнять функции наблюдения. Отдельный вопрос – равные и понятные условия для предвыборной агитации.

В этом смысле выборы выходят далеко за пределы технической процедуры голосования. Не менее важным будет восстановление доверия к политике после войны – когда общество истощено, партии и общественный сектор ослаблены. И, конечно, когда сохраняется угроза со стороны России.

Поэтому спешка может оказаться опаснее паузы. Сомнительные с точки зрения легитимности выборы – это именно то, на что рассчитывает Россия, пытаясь поставить под сомнение демократичность украинского государства.

После завершения боевых действий Украина окажется перед сложным выбором: либо потратить время на восстановление политической инфраструктуры и провести выборы без вопросов к их легитимности, либо же получить процедуру, результаты которой придется постоянно оправдывать.

И именно от этого выбора в значительной степени будет зависеть стабильность послевоенной украинской демократии.

Это может быть интересно

– Какое главное условие проведения выборов в Украине согласно позиции президента и ЦИК?

Ключевым условием является полное завершение боевых действий. Кроме фактора безопасности, Центральная избирательная комиссия подчеркивает необходимость переходного периода продолжительностью не менее шести месяцев перед началом избирательной кампании.

– Какие две основные проблемы возникают в контексте голосования миллионов беженцев и ВПЛ?

1. Инфраструктурная: повреждение избирательных участков (около 20-25% на прифронтовых территориях).

2. Учетная: необходимость точно установить местонахождение избирателей и обеспечить им возможность проголосовать.

– Рассматривается ли возможность проведения выборов через приложение Дія?

На данный момент нет. Михаил Федоров отметил, что работа над таким инструментом не ведется, поскольку отсутствует законодательная база. Однако Дію могут использовать для саморегистрации избирателей или поиска ближайшего участка через электронный кабинет.

– Какова главная сложность участия военных в выборах в качестве кандидатов?

Основная дилемма заключается в том, должны ли военные увольняться со службы для участия в политике (как это было в Боснии и Герцеговине для соблюдения нейтральности армии), или государство должно создать механизм специальных отпусков для агитации, что позволит совмещать службу и баллотирование.

При написании материала использовались данные ЦИК и ООН, заявления президента Украины Владимира Зеленского, заместителя председателя ЦИК Сергея Дубовика, Первого вице-спикера Верховной Рады Александра Корниенко, эксперта Центра политико-правовых реформ Андрея Магеры и общественного деятеля из Боснии и Герцеговины Самира Ибишевича.