О военном реализме и праве Минфина на ошибку, о дьяволе в деталях и скромности в ожиданиях, о тенденциях, просматриваемых между строк проекта госбюджета и перспективах украинцев на лучшую жизнь – в материале финансового редактора РБК-Украина Руслана Кисляка.
Государственный бюджет на 2025 год – уже четвертый военный бюджет страны и первый бюджет, представленный в рамках обновленного среднесрочного бюджетного планирования. Бюджет 2025 года более реалистичен относительно "длительности войны" и имеет достаточно консервативные ожидания по поводу поступления международной помощи.
Приоритетом бюджетной политики была и остается безопасность и оборона. Планируемые расходы на оборону составят четверть прогнозируемого ВВП. В бюджет заложено продолжение боевых действий до конца 2025 года. При необходимости эти расходы могут быть увеличены. И это принципиальный момент, о котором говорят опрошенные РБК-Украина эксперты, – расходы на нужды Сил Обороны могут пересматриваться в течение следующего года.
И речь не идет об ошибках или просчетах Министерства финансов, формирующего бюджет на будущие периоды. По сути бюджет – это относительно простые математические расчеты, которые базируются на конкретной модели будущего, принимаемой за базовый сценарий развития событий. Результат математических расчетов зависит от заложенной в их базу модели будущего. Безошибочно определить эту модель в условиях полномасштабной войны невозможно. Отсюда – неопределенность потребностей финансирования бюджета на год вперед, объясняет бывший первый замминистра экономики Украины Павел Кухта.
В проект бюджета заложен среднегодовой курс 45 гривен за доллар. Это предположение для бюджетных расчетов, но ни правительство, ни НБУ не будут устанавливать курс на таком уровне своими решениями. Поэтому в действительности прогнозировать точные значения курса гривны просто невозможно, констатирует экономистка Центра экономической стратегии Александра Мироненко.
В бюджете достаточно консервативно запланировано поступление грантовых средств – 87,7 млрд грн, или 4% от общих доходов бюджета, или же 1% ВВП. Хотя это почти в пять раз меньше, чем фактически было получено в 2023 году (433 млрд грн), сумма грантовых поступлений будет корректироваться. Но по состоянию на данный момент нет подтвержденных грантовых средств на 2025 год.
В 2025 году планируется привлечь 1 746,5 млрд грн внешнего долга. По курсу 45 гривен/доллар это составит 38,8 млрд долларов. Источниками внешнего финансирования станут страны Европейского Союза (в рамках программы Ukraine Facility), Международный валютный фонд, Всемирный банк и другие официальные кредиторы. Но проблема в том, что гарантирована примерно половина этих средств. В настоящее время подтверждено около 15-16 млрд долларов кредитов – 12,5 млрд евро от ЕС и 1,8 млрд долларов от МВФ. Правда, во время недавнего визита в Украину глава Еврокомиссии объявила о предоставлении нового кредита в размере 35 млрд евро, который фактически является заменой грантового финансирования. Но пока чётких условий финансирования нет.
Бюджетная политика на 2025-2027 годы будет направлена на уменьшение уровня дефицита государственного бюджета. Он очень сильно возрос с началом полномасштабной войны, и этот рост постараются замедлять. В проекте бюджета 2025 года дефицит определен на уровне 19,4% ВВП, что меньше ожидаемого уровня дефицита в 2024-м (21,5% ВВП) и фактического в 2023-м (20,4% ВВП). Но при этом дефицит в проекте бюджета уже больше прогнозируемого в бюджетной декларации. Разница составляет около 100 млрд грн. Проблема опять же состоит в том, что продолжительность войны и соответственно потребности военной экономики трудно заложить в бюджет с высокой точностью. Поэтому эти цифры могут дополнительно изменяться в течение года.
Дополнительное привлечение внутренних ресурсов на покрытие дефицита в крупных суммах почти невозможно, утверждает Александра Мироненко. Внутреннее финансирование в 2025 году запланировано на низком уровне – чистое финансирование через ОВГЗ составляет всего 17,2 млрд грн. Другие источники привлечения – приватизация и финансирование по активным операциям остаются на низком уровне – 3,2 и 3,1 млрд грн соответственно. Так что альтернатив поддержке доноров нет, и Украина должна выполнять требования МВФ и ЕС по проведению реформ, констатирует собеседница РБК-Украина.
Основным источником доходов бюджета будут оставаться налоговые поступления – почти 2 трлн грн, или на 26% больше, чем запланировано на 2024 год. Благодаря налогам в 2025 году планируется покрыть 50,4% всех расходов бюджета. Но доля внешних заимствований будет оставаться значительной – за счет таких ресурсов планируется покрыть 41,1% всех расходов. Это еще достаточно высокий показатель, но уже меньше планируемого на 2024 год (44,9%).
Такая динамика заимствований может свидетельствовать о постепенном снижении зависимости от внешних ресурсов, оптимистично констатируют аналитики Центра анализа публичных финансов и публичного управления Киевской школы экономики. Однако суммы потенциальных заимствований – пусть даже грантовых – продолжают поражать воображение времен мирной жизни. Так, в 2025 году запланировано привлечь 87,6 млрд грн грантов, что составит 3,7% всех доходов – это 72,9 млрд грн грантов в рамках Ukraine Facility и 14,7 млрд грн грантов от других иностранных партнеров.
Ожидается дальнейшее накопление общего государственного долга – до 101,8% ВВП к концу 2025 года. Даже после частичной реструктуризации внешних долгов Украины это значительно выше условно безопасного уровня (который не тормозит экономический рост) в 64% ВВП для развивающихся стран. Однако, настаивают в КШЭ, не стоит забывать, что это критерии мирного времени, не работающие во время войны.
Что касается материального уровня жизни людей, то здесь, к сожалению, правительственные планы не дают поводов для оптимизма. Минимальная заработная плата в 2025 году останется на уровне 2024 года и составит 8000 грн, а размер прожиточного минимума также останется неизменным – 2920 грн. Это означает, что социальные выплаты, привязанные к этим показателям, не возрастут, что может усилить экономическую нагрузку на людей с низкими доходами, учитывая инфляцию. Правда, в бюджете предусмотрена индексация пенсий.
Вместе с тем, несмотря на жесткость бюджетных ограничений, авторы проекта бюджета выделяют средства в поддержку экономики: предпринимательства, на восстановление инфраструктуры и дорожное строительство, поддержку агросектора.
"Это должно позволить усилить мультиплицирующий эффект бюджетных расходов для экономической динамики, и в частности – для потребительского спроса, который будет дополнительно приторможенный увеличением военного сбора, а также отсутствием запланированного повышения минимальной зарплаты", – говорит замдиректора Национального института стратегических исследований Ярослав Жалило.
В контексте последнего некоторые вопросы вызывает ожидаемое увеличение средней зарплаты и доходов от НДФЛ. Ведь "минималка" лежит в основе оплаты труда бюджетников, так что если зарплаты этой многочисленной когорты не будут расти, трудно представить, что ожидаемый около 20% рост "вытянет" частный сектор. Тем более что никто не отменял отток людей из официальной занятости по разным причинам.
Что касается отношений с местными бюджетами, то продолжается динамика уменьшения доступности денежного ресурса на местном уровне в пользу центрального уровня. Объяснение этому – объективная потребность в финансовом ресурсе для финансирования Сил Обороны, осуществляемого именно из государственного бюджета. Так, доля НДФЛ, которая будет направляться в местные бюджеты, снизится с 64 до 60%. Это решение стало компромиссом в длительных дискуссиях с органами местного самоуправления, требовавших сохранения 64% из-за роста расходов на коммунальные услуги. Для компенсации потерь от уменьшения доли НДФЛ впервые вводится субвенция в поддержку предприятий, оказывающих услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотвода. Однако следует отметить, что средства субвенции будут поступать значительно позже, чем распределение НДФЛ, и предназначены они для целевого использования, тогда как НДФЛ засчитывался в общий фонд без механизма четкой фиксации направлений расходования.
Также в следующем году возобновляется обязанность перечислять реверсную дотацию из местных в государственный бюджет.
Из положительного – в 2025 году значительно возрастет дополнительная дотация для громад, подвергшихся негативному влиянию войны. Денежные средства пойдут на покрытие первоочередных расходов местных бюджетов, в частности на оплату труда работников бюджетных учреждений, учитывая надбавки за сложные условия работы.
Представители регионов публично озвучивают свои предложения по проекту бюджета-2025. Так, в Ассоциации городов Украины предлагают, в частности, установить на постоянной основе отнесение в бюджеты территориальных громад упомянутых 64% НДФЛ; остановить изъятие из бюджетов громад реверсной дотации во время войны; возобновить с 2025 года зачисление в местные бюджеты "военного" и "силового" НДФЛ; списать задолженность за беспроцентные ссуды прошлых периодов; погасить задолженность по разнице в тарифах на услуги теплоснабжения, горячего водоснабжения, водоснабжения и водоотвода и т.д.
Бизнес и экспертная среда восприняла нормы проекта бюджета неоднозначно. Основная претензия и одновременно предложение к авторам бюджета – прежде чем повышать налоги для граждан и бизнеса, следует реформировать налогово-фискальные органы – Налоговую, Таможню, Бюро экономической безопасности. Это должно обеспечить результативную борьбу с коррупцией, максимальное упрощение администрирования налогов, вывод из "тени" значительной части национальной экономики и, в результате, повышение налоговых поступлений в бюджет. И только потом, в случае необходимости, поднимать налоги. Об этом, в частности, говорит специалист по налоговой и регуляторной политике Экономической экспертной платформы, ассоциированный эксперт CASE Украина Мирослав Лаба.
Он, среди прочего, констатирует, что в Украине уже сложилась традиция, когда со стороны правительства отсутствует полноценная коммуникация и обсуждение предлагаемых решений с бизнесом и экспертной средой. В частности, это касается и налоговой политики. В результате налоги в Украине платят преимущественно предприятия легальной части экономики, что никак не соответствует европейским устремлениям украинцев.
Наполнению бюджета, по мнению собеседника РБК-Украина, будут способствовать следующие шаги. Во-первых, – упомянута реформа фискальных органов в соответствии с рекомендациями международных экспертов. Во-вторых, это детенизация рынка заработных плат. Далее – должное администрирование налогов на землю и недвижимое имущество, отличное от земельного участка.
Обязательным является улучшение работы с налоговым долгом, а также рациональное расходование средств государственного и местных бюджетов. И, безусловно, должен быть постоянный диалог власти с бизнесом и экспертной средой. В принципе – ничего нового, чего бы не озвучивали на протяжении многих лет бизнес и эксперты, и чего бы не слышала власть. Осталось только захотеть услышать друг друга. Взаимная глухота во времена страшной войны может слишком дорого стоить украинцам.