Как работает лоббизм в США и Европе и какие ошибки не стоит повторять Украине

Принятие закона о лоббировании переводит взаимодействие бизнеса и государства с кулуаров в правовое поле. В то же время подробные реестры США и Европы показывают, что только лишь регистрация лоббистов не спасает от скрытого влияния или конфликта интересов.

Как работает западная механика нормотворения и какие ошибки важно учесть Украине на пути к прозрачным решениям – в материале РБК-Украина.

Главное:

• США и ЕС используют различные модели регулирования лоббизма, но обе стремятся оказать влияние бизнеса на государственные решения прозрачным и контролируемым
• Даже развитые системы имеют слабые места – "вращающиеся двери", теневое лоббирование и неравенство ресурсов могут создавать непропорциональное влияние крупных игроков.
• Сам реестр лоббистов не гарантирует прозрачности , если государство не видит полного контекста влияния и не имеет собственной возможности критически оценивать полученную экспертизу.
• Украине важно четко разграничить лоббизм, GR и адвокацию , чтобы новые правила не создавали чрезмерных обременений для общественного сектора и одновременно не оставляли лазейок для скрытого коммерческого влияния.
• Украинская модель должна сочетать прозрачность с качеством нормообразования – ранние консультации, реальную оценку регуляторного воздействия, контроль конфликта интересов и полный цифровой след.

Легализация лоббизма в Украине – только начало реформы

Принятие Закона Украины "О лоббировании" и запуске Реестра прозрачности НАПК установили специальную правовую рамку для взаимодействия бизнеса и органов власти. Это шаг от кулуарных практик к более формализованному диалогу.

Однако мировой опыт показывает: появление реестра само по себе не гарантирует автоматического изменения качества государственной политики. Прозрачность лоббизма не тождественна прозрачности принятия решений.

В США и Европе механизмы представительства интересов формировались десятилетиями, но развивались по разной логике:

• американская модель в значительной степени отвечает на вопрос, кто, в чьих интересах и сколько ресурсов тратит влияние
• европейская – больше сосредоточена на том, кто и на каком этапе участвует в формировании политики.

Обе системы одновременно сталкиваются с подобными вызовами: переходом бывших чиновников в частный сектор, косвенным влиянием вне формальных процедур и неравенством ресурсов между участниками.

Для Украины это не просто возможность скопировать регистрационные механизмы, а сразу учесть слабые места западных моделей.

Для самого бизнеса появление четких правил означает изменение характера взаимодействия с государством. Речь идет не только о возможности официально представлять интересы, но и о более предполагаемом процессе нормообразования.

"Новое законодательство дает что-то принципиально важное: оно переводит наше участие в диалоге с властями из режима "реагирования на факт" на режим "постоянного присутствия". Позиция ритейла перестает быть просто письмом, обращением или петицией, а приобретает официальный статус", – отмечает в комментарии РБК-Украина заместитель директора юридического департамента в сети магазинов EVA и EVA.UA Сергей Ковтун.

Но чтобы понять, какие именно меры предосторожности нужны Украине, стоит посмотреть, как работают системы стран, где представительство интересов регулируется значительно дольше.

США: главное – показать, кто и как влияет

Американская модель исходит из принципа, что право обращаться к власти и представлять свои интересы является частью политической системы. Задача государства состоит не столько в ограничении такого влияния, сколько в том, чтобы сделать его максимально видимым.

На практике этот принцип реализуется через подробные требования к регистрации и раскрытию информации. Основой федерального регулирования является Lobbying Disclosure Act (LDA) . Этот закон устанавливает требования к регистрации и отчетности для профессиональных лоббистов и организаций, отвечающих определенным критериям.

При этом прозрачность в США не ограничивается фактом регистрации. Зарегистрированные субъекты раскрывают информацию о своих клиентах, вопросы, по которым ведется работа, привлеченных специалистах и финансовые показатели деятельности. Открытые данные позволяют журналистам, общественным организациям и другим участникам процесса отслеживать, кто пытается влиять на государственную политику.

Отдельный режим действует по Foreign Agents Registration Act (FARA), предусматривающему раскрытие информации о деятельности лиц, действующих в интересах иностранных принципалов.

В то же время американская система разграничивает разные каналы политического влияния. Лоббирование юридически отделено от финансирования избирательных кампаний, а деятельность Political Action Committees (PACs) и super-PACs регулируется отдельными правилами под наблюдением Федеральной избирательной комиссии.

То есть американский подход можно условно описать как "покажи, кто стоит за влиянием и сколько ресурсов на него тратится".

Это дает обществу значительный массив информации, но не решает вопрос автоматически. Даже когда финансовые и организационные связи формально раскрыты, крупные компании и отрасли могут иметь гораздо больше ресурсов для работы с государством, чем небольшие организации.

Именно поэтому американский опыт показывает, что максимальная прозрачность влияния не означает равенства самого влияния.

ЕС: главное - участие в формировании политики

Европейский подход отличается от американского не только инструментами, но и логикой.

В Европейском Союзе нет единого закона о лоббизме для всех государств-членов . На уровне институтов ЕС регулирование сосредоточено на прозрачности взаимодействия представителей интересов с государственными органами и их участии в процессе формирования политики.

Центральным инструментом этой системы является EU Transparency Register . Он содержит информацию об организациях и лицах, пытающихся влиять на политику и законодательство ЕС.

Регистрация является предпосылкой для определенных видов взаимодействия с институтами ЕС – в частности, для встреч с представителями Еврокомиссии и получения доступа к Европейскому парламенту. В то же время, Еврокомиссия, Европарламент и Совет ЕС применяют собственные внутренние правила по взаимодействию с представителями интересов.

Но ключевая особенность европейского подхода состоит не только в учете лоббистов.

Представители бизнеса, общественных организаций, профсоюзов, профессиональных объединений и других заинтересованных сторон пытаются привлекать к процессу еще до появления окончательного текста регулирования.

Это происходит через публичные консультации, экспертные группы и другие механизмов привлечения стейкхолдеров. Таким образом, государство получает возможность услышать разные позиции еще на этапе разработки будущей политики.

Именно такое изменение подхода отмечает и украинский бизнес.

"Появление официальной площадки и правил для лоббизма - это переход от устаревших кулуарных практик к цивилизованному, открытому обмену отраслевой экспертизой между бизнесом и государством", - рассказала РБК-Украина директор по коммуникациям и взаимодействию с правительством компании Kernel Елена Плахова.

Следовательно, если американскую модель можно условно свести к принципу "раскрытое влияние", то европейская гораздо больше напоминает подход "добавь заинтересованные стороны к выработке решения" .

Как это работает в отдельных странах Европы

Как мы уже упомянули выше, единого европейского стандарта нет. Отсутствует он и внутри самого ЕС: национальные модели существенно отличаются.

Например, Франция ведет реестр представителей интересов под контролем Высшего органа по прозрачности общественной жизни (HATVP). Представители интересов должны раскрывать информацию о своей деятельности и взаимодействии с государственными должностными лицами.

Германия имеет обязательный Lobbyregister при Бундестаге и Федеральном правительстве. Он содержит информацию о представителях интересов, их клиентах и финансировании.

Ирландия регулирует лоббистскую деятельность через Regulation of Lobbying Act. Система предусматривает регулярное раскрытие информации о коммуникации лоббистов с определенными государственными должностными лицами.

Разница между этими системами показывает важную вещь: реестр – это только инструмент, а не сама система лоббизма.

Его эффективность зависит от того, что он фиксирует, какие контакты считаются лоббистской деятельностью, какие данные раскрываются, как контролируется их достоверность и что происходит после внесения информации в реестр.

Для Украины это означает, что эффективность новой системы будет определяться не количеством зарегистрированных субъектов, а тем, насколько прозрачным будет весь процесс формирования государственных решений.

"Вращающиеся двери": когда бывший чиновник становится лоббистом

Один из самых известных вызовов для развитых систем – так называемые "вращающиеся двери". Речь идет о переходе должностных лиц и политиков из государственного сектора в бизнес, консалтинг или лоббистские структуры после завершения работы во власти. Проблема заключается не в самом факте такого перехода, а в риске использования полученных во время государственной службы знаний, контактов и неформального влияния.

Ограничения деятельности бывших должностных лиц существуют во многих странах, в том числе, и в Украине. Однако формальный запрет контактировать с бывшими коллегами, как отмечается в отчетах ОЭСР , не всегда устраняет проблему.

Бывший чиновник может не вести переговоры напрямую, но участвовать в разработке стратегии, консультировать команду или использовать знания о внутренней логике работы государственного органа.

Поэтому для Украины урок состоит в том, что контроль должен касаться не только факта контакта бывшего чиновника с государством, а характера его деятельности, сферы прежней ответственности и потенциального конфликта интересов.

"Теневое лоббирование": что остается вне реестров

Еще одна проблема, с которой сталкиваются западные системы, – влияние, формально не выглядящее как лоббирование. Официальные реестры фиксируют только виды деятельности, которые подпадают под юридическое определение.

В то же время, на формирование общественного и политического мнения могут влиять исследования, информационные кампании, экспертные материалы или инициативы, которые создают впечатление широкой общественной поддержки определенной позиции.

Такое влияние сложнее идентифицировать, особенно если формальный заказчик исследования или кампании не совпадает с конечным бенефициаром.

Это создает для Украины частный вызов: прозрачность должна касаться не только непосредственного контакта с чиновником, но и происхождения информации, на которой основывается государственное решение.

В то же время, чрезмерное расширение понятия лоббизма может иметь обратный эффект – под него рискуют попасть обычная экспертная деятельность, журналистика, общественная адвокация или коммуникация бизнеса с государством. Именно поэтому границы должны быть достаточно четкими.

Неравенство ресурсов: открытый доступ не означает одинакового влияния

Еще один системный риск – неравенство ресурсов. Формально процедура консультаций может быть одинаково доступна крупной корпорации, отраслевой ассоциации и небольшой компании. Но возможности пользоваться этим доступом у них разные. Большой бизнес может содержать постоянные GR-команды, юристов, экономистов и аналитиков. У малого бизнеса часто нет таких ресурсов.

В результате государство рискует получать больше информации от самых мощных участников рынка просто потому, что они способны постоянно присутствовать в процессе.

Одним из способов уменьшить этот дисбаланс является работа через отраслевые бизнес-ассоциации, например УКАБ, ЕБА и ACC.

"Эффективность коммуникации измеряется не тем, что мы говорим, а тем, как нас слышат и насколько этот процесс прогнозируем. Позиция Кернел в диалоге с профильными органами власти всегда базировалась на языке аналитики, расчетов и экономического обоснования", - говорит Елена Плахова.

Именно консолидация позиций может позволить бизнес-ассоциациям представлять не только собственный интерес отдельных компаний, но и более широкую позицию отрасли. В то же время, такая позиция также должна оставаться открытой для проверки и сравнения с альтернативными аргументами.

Прозрачность не гарантирует качество решения

Даже самый подробный реестр не отвечает на главный вопрос: способно ли государство самостоятельно оценить аргументы, получаемые от лоббистов?

Если у государства нет достаточной экспертизы, чтобы проверить расчеты и спрогнозировать последствия предложенной нормы, прозрачное лоббистское влияние все равно может привести к одностороннему решению.

Именно здесь возникает принципиальная разница между прозрачностью процесса и качеством государственной политики.

Для этого необходимы механизмы оценки регуляторного воздействия, анализа экономических последствий и сравнения позиций разных участников.

"Сам факт появления закона "О лоббировании" не означает, что неожиданные законодательные инициативы исчезнут. Но он создает понятные и прозрачные правила игры для всех участников процесса. Чем больше качественных данных и аргументов будет на столе у государства, тем меньше шансов на непродуманные решения", - отмечает менеджер по регуляторным вопросам "Филипп Моррис Украина" Евгения Очеретько.

Поэтому введение прозрачного лоббизма должно дополняться прозрачностью самого нормотворчества. Иначе реестр покажет, кто пытался повлиять на решение, но не объяснит, почему именно это решение было принято.

Лоббизм, GR и адвокация: где проходит граница

В мире взаимодействие бизнеса, общественных организаций и государства не ограничивается официальными встречами. Компании отслеживают законодательные изменения, отраслевые ассоциации готовят предложения по регуляторным актам, эксперты проводят исследования, а общественные организации добиваются изменений в государственной политике. Не вся эта деятельность есть лоббизм.

В Украине по закону лоббированием считается деятельность, направленная на влияние на принятие нормативно правовых актов в коммерческих интересах бенефициара за вознаграждение или в собственных коммерческих интересах. Для субъектов лоббирования такая деятельность предусматривает регистрацию в Реестре прозрачности НАПК.

В то же время Government Relations, или GR, является более широким понятием. Оно может включать в себя мониторинг законодательства, оценку регуляторных рисков, коммуникацию с государственными органами и работу с отраслевыми объединениями, даже если непосредственного продвижения конкретной нормы нет.

Еще сложнее провести границу с адвокацией. Общественная организация может проводить исследования, организовывать публичную кампанию и встречаться с представителями власти – то есть использовать те же инструменты, что и коммерческий лоббист.

Ключевой вопрос здесь – чей интерес представляется и какая цель деятельности, нет ли в деятельности конкретной общественной организации собственного коммерческого интереса или интереса других лиц, который выходит за пределы адвокации общеполезных инициатив.

Именно поэтому одинаковая форма коммуникации сама по себе не определяет, является ли она лоббизмом. Встреча с чиновником, аналитический отчет или публичная кампания могут быть частью разных процессов.

Особенно это важно для евроинтеграции.

"Именно в промежутке между текстом директивы и текстом национальной нормы находится зона реального лоббирования", – объясняет Сергей Ковтун.

Европейская директива определяет результат, который должно достичь государство, но оставляет простор для выбора способов его имплементации. Именно на этом этапе бизнес может дать практическую экспертизу: оценить предложенные механизмы, обратить внимание на операционные риски и предложить реалистичные переходные периоды.

Таким образом, официальный лоббизм в этом случае не означает попытку отменить европейское требование. Речь идет об участии в определении того, как именно оно будет работать в украинских условиях.

Что Украине следует заложить в основу системы

Опыт США и Европы показывает, что эффективная система лоббизма состоит не из одного реестра, а из нескольких взаимосвязанных элементов.

Ранние консультации

Представители заинтересованных сторон должны получать возможность приобщаться к формированию политики еще до регистрации окончательного законопроекта. Это позволяет выявлять потенциальные проблемы на раннем этапе, когда изменить концепцию гораздо проще.

Для бизнеса это также значит возможность не просто реагировать на готовое решение, а участвовать в его формировании.

"Для бизнеса приоритет – проактивная работа в системном мониторинге законопроектов и инструменте реагирования до момента их принятия, а не после", – комментирует Сергей Ковтун.

Реальная оценка регуляторного воздействия

Следующий уровень – проверка не только того, кто и что предлагает, но и того, к чему приведет предложенное решение.

По методологии Regulatory Impact Assessment (RIA) регуляторные решения должны сопровождаться анализом их экономических последствий для бизнеса, потребителей и государства. Такой подход позволяет перевести дискуссию с уровня "кто более убедительно отстаивает позицию" на уровень сравниваемых данных.

Контроль "вращающихся дверей" и конфликта интересов

Ограничения для бывших должностных лиц должны учитывать не только формальный факт контакта с бывшими коллегами, но и сферу ответственности человека во время государственной службы, характер его новой работы и возможный конфликт интересов. В противном случае формальный запрет может не помешать косвенному использованию прежних связей и информации.

Баланс ресурсов

Равный доступ к консультациям не означает равных возможностей участвовать в них. Именно поэтому важную роль могут играть отраслевые объединения, консолидирующие позиции отдельных компаний и представляющие их в процессе нормообразования.

При этом государство должно получать не одну "отраслевую истину", а возможность сравнивать позицию бизнеса с доводами других сторон.

Полный цифровой след

В перспективе Реестр прозрачности может развиваться от формального перечня субъектов лоббирования до более широкого инструмента прозрачности.

Важно видеть не только то, кто представляет интересы, но и контекст этой деятельности: какие вопросы обсуждались, какие документы подавались, какие аргументы использовались и как они соотносятся с финальным решением. Тогда общество сможет отслеживать не только сам факт лоббистского влияния, но путь от предложения к принятой норме.

***

Западный опыт показывает, что легальный лоббизм - нормальный механизм участия бизнеса, профессиональных объединений и гражданского общества в формировании государственной политики. Его ключевое отличие от скрытого влияния – прозрачность правил, раскрытие интересов и возможность общества видеть, кто и как влияет на решения.

США демонстрируют важность детального раскрытия лоббистской деятельности, в то время как европейский подход – ценность раннего привлечения представителей интересов к формированию политики. В то же время ни одна модель не идеальна.

Поэтому Украине следует не просто копировать западные реестры, а создать систему, в которой видны не только кто лоббирует, но и как его аргументы влияют на окончательное решение.

"Главная задача лоббирования - не продвигать чьи-то интересы любой ценой, а обеспечить государство качественной информацией для принятия взвешенных решений. Именно поэтому прозрачность, соблюдение законодательства и эффективный контроль должны оставаться основой новой системы", - отмечает Евгения Очеретько.

Итак, легализация лоббизма – только первый этап. Полноценной реформа станет тогда, когда прозрачность будет распространяться не только на регистрацию лоббистов, но и на сам процесс выработки государственной политики.

Больше о том, как работает рынок "белого" лоббизма в нашем государстве – читайте в большом материале РБК-Украина .