Гроші в обмін на реформи? Чому Захід ставить Україні умови і як це було до Зеленського

Україна розпочала переговори з США та ЄС щодо умов, під які країна отримуватиме гранти та кредити. Для Заходу війна сама по собі – вже не привід давати гроші. На які реформи донори чекають від України, чим вони відрізняються від вимог минулих років і що про це думають у команді Зеленського – докладніше у редакційному матеріалі РБК-Україна.

Під час підготовки статті журналісти РБК-Україна поспілкувалися з багатьма нинішніми та колишніми чиновниками, дипломатами та політиками, знайомими з деталями переговорів України із західними партнерами. У публікації також використовувалася інформація із сайтів Держдепу США, Кабміну, Мінфіну, МВФ та Верховної Ради. Над матеріалом працювали: Ростислав Шаправський, Уляна Безпалько, Мілан Лєліч, Юрій Дощатов, Юлія Акимова.

Кожна влада в Україні під час чергової кризи стояла перед вибором – проводити непопулярні реформи та отримувати кредити від Заходу чи йти на уклін до Кремля. У Москві не вимагали реформ, їм потрібна була слабка Україна, яка готова платити високі політичні "відсотки" за знижку на газ. Ім'я президента та прем'єра найчастіше визначали вектор – Захід чи Росія. Після агресії росіян на Донбасі та окупації Криму цього вибору не стало.

Домашнє завдання з Вашингтона

Півтора роки повномасштабної війни знекровили українську економіку. Ніколи країна не залежала від донорів так, як зараз. За даними Мінфіну, від моменту російського вторгнення США, ЄС та інші країни влили до бюджету України понад 64 млрд доларів. Плюс – десятки мільярдів у вигляді зброї та військової техніки. Явний лідер тут – США, з 24 лютого Білий дім виділив лише на військову підтримку близько 44 млрд доларів.

На Заході при кожній нагоді нагадують, що будуть з Україною до перемоги, принаймні, поки українці самі не вирішать, що вона вже настала. Але що довше триває війна, то вона все менше є приводом для США та ЄС давати українській владі гроші без зобов'язань. Вимоги партнерів стають жорсткішими, а тон розмови – місцями різкішим. Україна ж і сама дає привід лунати гучніше голосам критиків на Заході через резонансні корупційні скандали із закупівлями для армії та ідеї влади відсунути антикорупційні органи від, власне, боротьби з корупцією. Більше про це – тут.

Старт президентських перегонів у США та їхня внутрішня політична кухня, на тлі критики, що Байден багато витрачає на війну в далекій Європі, також грають явно не на користь українців. Останні події в Конгресі з голосуванням по оборонному бюджету, де поки не знайшлося місця Україні, є підтвердженням цього.

Спікер Палати представників США республіканець Кевін Маккарті (Фото: GettyImsges)

Ще кілька місяців тому співрозмовники РБК-Україна в українській владі говорили про закручування донорами гайок у питанні грошей. У США, наприклад, за інформацією джерел видання, безпосередньо пов'язували вересневий транш до бюджету на 1,25 млрд доларів із внесенням до Ради проекту закону про посилення повноважень Спеціальної антикорупційної прокуратури та її голови.

Принцип "зробив – отримав" чи "гроші в обмін на реформи" може стати базовим. Якийсь час влада вже веде переговори з донорами про уніфікацію умов зі зрозумілим графіком їх виконання. Тим більше, що Україна вже взяла на себе низку зобов'язань перед партнерами, наприклад, по лінії МВФ чи угоді про макрофінансову допомогу від ЄС тощо. Тепер стоїть завдання звести це до єдиної логіки.

"Тут як на підприємстві: ви начальник, ваш підлеглий все на листочках записує, а потім виявляється, що один листочок він загубив, зате, каже, я ж два листочки завдань виконав. Тому потрібно створити саммарі всіх західних вимог до нас", - пояснює РБК-Україна співрозмовник із оточення президента.

План реформ планували виробити на донорській платформі у Брюсселі. Але напередодні її останнього засідання минулого вівторка медіа опублікували список реформ, підготовлений американською стороною – від антикорупційного блоку, судової влади до економічної політики, зокрема приватизації, корпоративної реформи та лібералізації тарифів.

Появу такої "чернетки" багато хто сприйняв чи не як вимоги "старшого брата", що не додало конструктиву в переговори. Наступного дня американське посольство навіть вийшло з офіційною позицією щодо пакету реформ, а через кілька днів посол Бріджіт Брінк передала список рекомендацій прем'єру Денису Шмигалю.

Посол Брінк та Денис Шмигаль (Фото: прес-служба глави уряду)

"Могло помилково скластися враження, що американці нам спускають умови, а ми їх беззаперечно маємо виконувати. Але так питання не стоїть. Партнери запитують у нас, що ми можемо зробити, а що ні. Всі реформи давно промовляються, частину з них ми ініціюємо самі. І важливо, що в цьому процесі ще є ЄС та інші країни, не лише США", – каже РБК-Україна джерело в урядових колах.

Співрозмовники у владі, проте, визнають, що всі пропозиції Заходу щодо реформ рано чи пізно стають законами. "Тут немає нічого незвичайного – і раніше ми отримували гроші під конкретні умови. Звичайно, ми можемо обговорювати терміни або якісь деталі, але по суті все так і залишається, як пропонують партнери", – констатує один із депутатів "Слуги народу".

Чи не всі опитані виданням політики та представники влади погоджуються, що найбільшою проблемою пакету реформ стануть вимоги щодо антикорупції. Цей блок безпосередньо підв'язаний під євроінтеграцію України.

"Депутати ще не переварили відкриття декларацій, яке незабаром виявить себе на практиці: купа всіляких інфографік "Хто найбільше збагатився за час війни", розслідування та інше. А попереду ще історія з PEPами (мова про довічний моніторинг політично значимих осіб та створення реєстру PEPів , - ред.)", - каже співрозмовник у СН.

На його думку, якщо депутати і "зжеруть такий кактус, як PEP", вони будуть не готові голосувати ще й за якісь антикорупційні історії щодо НАБУ та САП.

Багато залежатиме від настроїв в Офісі президента. На рівні Банкової та антикорупційних органів вже йдуть переговори щодо низки ініціатив, як, наприклад, збільшення штату НАБУ до 300 осіб, створення експертного центру при Бюро (на що поки що не погоджуються в ОП), а також розширення повноважень НАБУ щодо "прослуховування".

"Окремим пунктом США у рекомендаціях прописали незалежність НАБУ як слідчого органу. І тут можна стверджувати, що цей рядок з'явився як відповідь на пропозицію ОП забрати у Бюро частину справ і передати їх у підслідність СБУ, назвавши їх державною зрадою", – каже один із співрозмовників.

Заступник голови антикоркомітету Ради Ярослав Юрчишин не бачить у вимогах американців чогось нового, називаючи їх розширеним списком умов МВФ. І хоча вони ще обговорюватимуться всіма донорами, кардинальних змін щодо боротьби з корупцією там чекати не варто, упевнений він.

"Нам не дали виконувати щось нездійсненне. Закон про САП готовий і в парламенті, щодо збільшення штату НАБУ законопроект також готовий. Щодо створення експертного відомства буде спілкування з донорами", – пояснив депутат.

Проблема ще й у часі. Його не так багато, щоб утрясти деталі та домовитися про фінальний список реформ та формат фінансування. Україна й сама зацікавлена зробити це якнайшвидше. Вже з 2024 року має запрацювати розрахована до 2027 року програма ЄС на 50 млрд євро (т.зв. Ukraine Facility). І, за інформацією РБК-Україна, більшу частину цієї суми в уряді розраховують отримати вже наступного року, розуміючи туманні перспективи фінансування США.

Голова Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн та президент України Володимир Зеленський (Фото: Віталій Носач/РБК-Україна)

"США хоче, щоб ЄС давав нам більше грошей, європейці не хочуть. У сухому залишку обсяг допомоги на наступний рік у нас досі не гарантований, хоча минулого року до цієї дати гарантії вже були", - звернув увагу співрозмовник серед депутатів.

На його думку, лише на початку наступного року ми отримаємо аналогічний список реформ від Євросоюзу – якраз відкриття переговорів про членство. "І першим у списку вимог, очевидно, буде судова реформа та антикорупція", – додав співрозмовник.

Від Тимошенко до Гройсмана. Торг із Заходом не доречний

Україна у різні часи шукала на Заході допомоги, погоджувалася на умови кредиторів і переставала їх виконувати, як тільки справи в економіці йшли на виправлення. Здебільшого підтримка надходила від Міжнародного валютного фонду, де не останню роль відіграють США. Але все це, як правило, відбувалося у відносно мирний для країни час.

Фонд допоміг уряду Юлії Тимошенко, на чию каденцію припала світова фінансова криза. У 2008-09 роках Кабмін отримав три транші від МВФ майже на 11 млрд доларів, що дозволило остаточно не обвалити курс гривні, розрахуватися з боргами та покрити частину бюджетних видатків.

Йдучи шляхом реформ, уряд обіцяв МВФ поетапно підвищити комунальні тарифи для населення і ціну на газ, щоб не компенсувати різницю цін з бюджету. Але про антикорупційні умови у тій програмі не було жодного слова, згадує депутат "Батьківщини" Сергій Власенко.

"Якщо взяти всі меморандуми з МВФ, які були підписані під час прем'єрства Тимошенко – жодного слова про боротьбу з корупцією там не було. А зараз це чи не пункт номер один. І якщо раніше в період 2007-2009 років їм просто були потрібні гарантії повернення цих кредитів і тому вони торкалися збалансованих економічних показників, то зараз їм потрібні гарантії того, що це не розікрадуть", – розмірковує соратник лідера "Батьківщини".

Лідер "Батьківщини" Юлія Тимошенко (Фото: Віталій Носач/РБК-Україна)

Тимошенко незадовго до президентських виборів все ж таки відклала підвищення тарифів на газ, передбачливо призначивши дату підвищення цін вже після голосування. Проте вона програла вибори Віктору Януковичу. Навіть без зростання тарифів ситуація в країні залишала бажати кращого. Проблеми в країні через свинячий грип, газові контракти з Путіним та підніжки від президента Віктора Ющенка перегородили Тимошенко дорогу в президентське крісло.

Кабмін Миколи Азарова та екс-президент Віктор Янукович також зверталися за допомогою до МВФ та готувалися приміряти на собі статус головних євроінтеграторів. Критичний момент стався наприкінці 2013 року, коли Азаров публічно звинуватив МВФ у жорстких вимогах підвищити тарифи, заморозити соцстандарти та інші непопулярні речі. "На МВФ світ клином не зійшлося", – коментував прем'єр, розуміючи, що Янукович уже домовився з Путіним про кредит на 15 млрд доларів та знижку на газ.

Підсумком угоди з Кремлем стала відмова Януковича підписувати з ЄС Угоду про асоціацію. Умови, які ставив Євросоюз, як запевняв майбутній втікач, були не на користь України, а тому нібито з договором варто було почекати. "Що це за угода, коли нас беруть та "нагинають"?" – говорив екс-президент.

Янукович, намагаючись всидіти на двох стільцях, спочатку не відмовлявся від євроінтеграційного вектора, де на Україну чекав непростий шлях демократичних реформ, і тим самим дражнив Росію, ніби натякаючи Москві, що чекає на зустрічну пропозицію. І водночас Янукович дивився на реакцію США та ЄС, лякаючи Захід можливим зближенням з Росією, яке не обіцяло нічого доброго самій Україні.

"Умови Заходу завжди були непопулярні. Але завжди залежали від економічної ситуації в країні. Коли було погано – душили сильніше. Базова філософія Заходу: реформи за рахунок населення чи резервів держави", – каже РБК-Україна один із політичних функціонерів часів Януковича.

За фактом для колишнього президента питання стояло тільки в тому, як йому простіше отримати гроші і залишитися популярним в очах електорату. Зробивши ставку на Росію та програвши все, Янукович спровокував кризу, почалася російська агресія, після чого Москва вже перестала бути для України альтернативним Заходу донором.

Екс-президент Віктор Янукович (Фото: Віталій Носач/РБК-Україна)

Після втечі Януковича новий виток відносин із США та ЄС розпочав Кабмін Арсенія Яценюка за президента Петра Порошенка. Влада відразу домовилася про нову велику програму з МВФ, паралельно позичала під гарантії США і в ЄС.

Яценюку, рятуючи економіку під контролем партнерів, довелося піти на непопулярний перегляд тарифів, заморожування соціальних та бюджетних виплат. Згодом соратник колишнього прем'єра та екс-спікер Ради Олександр Турчинов говорив, що, реформуючи країну, вони спалили рейтинг своєї партії "Народний фронт". Вигравши вибори за списками у жовтні 2014 року з понад 22% підтримки, вже за рік рейтинг НФ був нижчим за 1%.

Після відставки у квітні 2016 року до активної великої політики Яценюк так і не повернувся. Не врятував його політичну кар'єру і прийом перед виходом з Кабміну – "перекинути" ухвалення рішення про підвищення тарифів на нового прем'єра, Володимира Гройсмана. До речі, політсила останнього не пройшла до парламенту на виборах 2019 року, залишивши екс-мера Вінниці за бортом політичного життя вже як мінімум на 4 роки.

Блок антикорупційних реформ, який був підв'язаний під євроінтеграцію, у тому числі безвізовий режим з ЄС, не додав політичних дивідендів Яценюку, надто складно було перебити загальний негатив. Але запущений тоді процес досі залишається ключовим у відносинах між Україною та Заходом.

Арсеній Яценюк, Володимир Гройсман, Олександр Турчинов та Арсен Аваков уже не можуть знайти собі місце в українській політиці (Фото: Віталій Носач/РБК-Україна)

Партнерам, які з 2014 року збільшили фінансову підтримку Україні, важливо було забезпечити збереження грошей та їхнє цільове використання. З того часу під наглядом США та ЄС почала формуватися інфраструктура з Національного антикорупційного бюро, Спеціальної антикорупційної прокуратури, Нацагентства щодо запобігання корупції, а пізніше і Вищого антикорупційного суду в рамках судової реформи. Україна не без проблем, але запустила електронне декларування, відкривши доходи чиновників та політиків.

Антикорупційні вимоги йшли пакетом разом із економічними, згадує один із чиновників часів Порошенка. Але, за його словами, більшість умов з'явилися не з ініціативи американців, а з подачі українських антикорупціонерів та активістів, які передавали свої напрацювання Держдепу.

"Так було по більшості тем, які потім входили в різні договори. Наприклад, довічного декларування для РЕР у американців немає. Вони нам говорили, що вимоги про публічне декларування спочатку у них не було в думках. В Америці таємниця особистого життя – серйозна тема. У якийсь момент вони самі говорили: хлопці, ви вже якось переборщили. Так само говорили і європейці", - розповідає співрозмовник.

Домовлятися та переконувати партнерів можна було в економічних питаннях, згадує Ніна Южаніна, депутат "Євросолідарності", яка за президентства Порошенка очолювала податковий комітет Ради. За її словами, МВФ у 2014-2016 роках поставив жорстку умову – ліквідувати спрощену систему оподаткування, яку Фонд вважав нічим іншим як "внутрішнім офшором".

"Нам пропонувалося залишити лише першу групу – це люди, які, умовно кажучи, торгують десь на невеликих ринках, здійснюють дуже дрібну торгівлю. Однак нам тоді вдалося дійти компромісу", – каже Южаніна. І відразу визнає, що переконати Фонд у необхідності введення податку на виведений капітал команда влади так і не змогла – їхні аргументи не почули.

Американці також виявили характер, коли Петро Порошенко відмовився від корпоратизації у військовій промисловості. За словами топ-урядовця тих часів, у 2016 році Україна та США планували розпочати важливу співпрацю у ВПК. З боку американців цю тему курував Джозеф Байден на посаді віце-президента.

"Але Порошенко ветував закон про наглядові ради в частині, що стосується військових підприємств. Американці сказали, що якщо не буде наглядових рад на підприємствах ВПК, то про жодну співпрацю в цій сфері не може бути й мови", - згадує співрозмовник. На його думку, проведи Україна цю реформу як належить, країни вже давно могли б досягти більшого у військовій співпраці.

Тема корпоратизації актуальна й досі. Щоправда, воно стосується вже не військових, а енергетичних компаній, де процеси йдуть досить повільно. Створені наглядові ради не скрізь укомплектовані, як, наприклад, у "Нафтогазі". Реформа управління ОГТСУ затягнулася, а переведення "Енергоатому" в акціонерне товариство має завершитися максимум до березня наступного року, але поки немає впевненості, що все йтиме за графіком.

Петро Порошенко у Раді у 2019 році (Фото: flickr.com)

Переживши шторм за рахунок західних кредитів, за Порошенка потроху почали зменшувати темп реформ, а деякі з них навіть намагалися переграти на свій лад. Коаліція БПП та "Народного фронту" наприкінці 2017 року вирішила урізати повноваження НАБУ та САП, запропонувавши законопроект, яким Рада могла б на свій розсуд знімати голів цих органів, а також будь-якого члена НАЗК та директора ДБР. Задум зробити антикорструктури політично залежними не спрацював. Мабуть, такої реакції західних донорів не було ні до, ні після тих подій. Держсекретар США Рекс Тіллерсон тоді сказав, що "немає сенсу боротися за тіло України на Донбасі, якщо її душа буде втрачена в корупції".

У ЄС, побачивши проект закону, були на межі скасування безвізу та призупинення всіх програм фінансування. МВФ також вимагав від влади припинити тиск на антикорструктури та прискоритися зі створенням Вищого антикорсуду, що було однією з умов кредитування України. Під безпрецедентним тиском Заходу влада не витримала і не довела ідею до фіналу.

2020 року немилість Заходу на собі зазнала вже команда Зеленського, коли Конституційний суд скасував головні повноваження НАЗК, а також кримінальну відповідальність за недостовірні декларації. У Єврокомісії знову нагадали про ризики скасування безвізу, а вже колишній на той момент президент Порошенко, критикуючи і нову владу, і КС, обіцяв "захистити безвіз", який він сам ще кілька років до цього мало не поховав. До речі, протягом двох місяців Банкова разом із Радою відновили е-декларування та повернули повноваження НАЗК.

***

Щоразу, звертаючись за допомогою до Заходу, Україна просила рибу, а не вудку. Метою кожної влади так чи інакше були гроші, а не реформи та структурні зміни у країні. Розуміючи це, міжнародні донори у рецептах порятунку економіки почали виписувати українській владі антикорупційні пігулки, змушуючи пацієнта їх приймати.

Велика війна із Росією змінила все. Виживання країни та її економіки безпосередньо залежить від зовнішніх донорів. Але й їхні вимоги зараз не настільки жорсткі з погляду можливої соціальної напруги, як це було ще 5-10 років тому. Навіть умови щодо лібералізації тарифів не виглядають проблемними, як до початку енергетичних реформ. Ті ж антикорупційні ініціативи навряд чи будуть у багнети сприйняті суспільством, блокувати їх можуть хіба що політичні еліти, які тут бачать елементи "зовнішнього управління".

Президент Зеленський, на відміну від своїх попередників, не зможе повісити провал реформ на конфліктного прем'єра, неслухняну парламентську коаліцію чи бунт опозиції, як це робили до нього. Особистий рейтинг підтримки та де-факто абсолютна влада, яка має главу держави під час війни, дозволяють йому провести і більш непопулярні реформи, якби на них наполягали партнери.

Відкинувши конспірологію про зовнішнє управління, варто прийняти реальність і нарешті побачити вікно можливостей, навіть якщо нас до нього штовхають обставини. Поки ж Захід та США зокрема, представивши своє бачення змін у країні, дали позитивний сигнал про те, що вірять в Україну та вбачають сенс у її реформуванні. "Це гуманістична педагогіка така, виховання важких дітей трудотерапією", – з іронією каже один із українських політиків.