Архітектори, суди та "будинки-монстри". Чому Україні потрібна реформа містобудування

Чому Україні варто провести реформу містобудування та як краще навести порядок на будівельному ринку. Детальніше – нижче у матеріалі РБК-Україна.

Прогалини у законодавстві та ще радянські будівельні норми роками дозволяли нечистим на руку чиновникам та окремим девелоперам псувати зовнішні вигляди міст, хаотично забудовувати їх, часто ігноруючи громадську думку.

Після війни (а, можливо, навіть і під час) Україну очікує відновлення та масштабні проекти реконструкції. Через що зволікати з реформою містобудування немає часу. Підготувати законодавчу базу для великого відновлення потрібно вже зараз.

Комплексні відповіді на проблеми будівельного ринку дає проект закону №5655. Частина його норм викликала дискусії як серед експертів ринку, так і громадськості. Детальніше про реформу та ключові її ідеї – у матеріалі РБК-Україна.

"Три ДАБІ": як змінювалися плани на реформу

Реформа містобудування, яка була б дієвою, не допускала появу незаконних забудов і створила б прозорі правила гри для всіх, назрівала десятиріччями. Не при одному уряді хотіли створити прозору альтернативу ДАБІ (Державної інспекції архітектури та містобудування України) - регулятора будівельної галузі, який видавав дозвільні документи на будівництво і приймав будівлі в експлуатацію.

Стара структура ДАБІ сприймалася як одна з найбільш корупційних установ на всьому ринку: вважалося, що саме там "давали життя" проектам з порушеннями.

Реформування галузі почали навесні 2020-го, коли прем'єр-міністр Денис Шмигаль анонсував ліквідацію ДАБІ і створення замість неї цілих трьох нових структур: Державної сервісної служби містобудування України (ДССМУ), Державної інспекції містобудування України (ДІМУ), Держагентства з питань технічного регулювання містобудування України.

Знайомі з процесами співрозмовники РБК-Україна кажуть: тодішня пропозиція щодо цілих трьох нових версій старого ДАБІ "була відверто корупційною, а прем'єр-міністра тоді ввели в оману". "В уряді насправді щиро хотіли запровадити ефективну реформу, але були дезінформовані. Але, на щастя, все вчасно і цивілізовано зупинили", - відзначив співрозмовник.

Фото: В Україні планували створити три державні контролюючі органи у галузі містобудування. Пізніше від цієї ідеї відмовилися (Віталій Носач/РБК-Україна)

Одним з ідеологів нового бачення галузі того ж 2020 року став Міхеїл Саакашвілі. Він пропонував передати функції ДАБІ приватним структурам, а його "Офіс простих рішень і результатів" запропонував нову версію реформи. Контроль за самовільним будівництвом хотіли покласти на громадськість, а активістам запропонували отримувати 20% від накладеного на забудовника штрафу. Втім, і від цих дещо популістських ідей відмовилися. І врешті у 2021 році уряд ліквідував ДАБІ – його функції почав виконувати новий орган - Державна інспекція архітектури та містобудування (ДІАМ).

У липні 2021 року Верховна рада у першому читанні ухвалила законопроект №5655 щодо реформування сфери містобудівної діяльності. Він – дуже об'ємний, і торкається практично всіх галузей містобудування країни. Про головні його тези – далі детальніше.

Договірні відносини. Що зміниться для архітекторів

Одна із найбільших претензій до законопроекту у його першій редакції стосувалася прав архітекторів. У деяких з них ще раніше виникли побоювання, що забудовник на будь-якому етапі будівництва змінить автора проекту і візьме нового архітектора, а права першого нівелюються.

"Є ризик, що врешті збудують зовсім не те, що узгодили. Також є ризик, що архітекторів позбавлять можливостей мати будь-яке відношення до проекту, над яким ті працювали. Через такі зміни доброчесні архітектори, які хочуть все робити правильно, просто залишаться без роботи й не будуть вільними у виборі", - пояснювали РБК-Україна в Архітектурній палаті України.

Критика пункту щодо архітекторів принесла результати, і врешті норму змінили, запевняє РБК-Україна президент Конфедерації будівельників України Лев Парцхаладзе. Зараз пропонується формат укладання договору між архітектором і забудовником за домовленістю: сторони самі між собою можуть дійти згоди, кому належать права на проект.

Фото: Нерідко забудовник раптово змінює архітектора і наймає іншого: для автора проекту це невигідно (unsplash.com)

"Фактично виходить, що архітектори стають найголовнішими у цих проектах. Це усталена практика у багатьох країнах. Зараз єдина небезпека - щоб не було формальних і недобросовісних архітекторів, які беруть в роботу сумнівні проекти. Тому перевірки необхідні. Якщо хтось підпише "чорний" документ, і потім ніхто його не перевірить – такого бути просто не може", - вважає Лев Парцхаладзе.

Претензії архітекторів стосувалися саме державних проектів. Адже у приватних замовленнях відносини й так були договірними, і архітектор переважно був власником проекту, описує РБК-Україна ситуацію засновник компанії KAN Development Ігор Ніконов.

"Ситуація з приватними та державними забудовниками тут різна. Адже як було? Влада замовляла в архітектора проект, потім його "кидала", брала іншого, платила йому мізерні суми. І виходило, що ідеї професіонала своєї справи ніяк не були захищені. У приватних компаній таких проблем я не бачу. Там і й так було за домовленістю. Якщо архітектор так вирішив, то має всі права власності на проект", - пояснює він.

Загалом законопроект передбачає розширення прав архітекторів та їх участі у проекті. Саме особа, яка здійснює авторський нагляд, має контролювати, чи відповідає об’єкт проектній документації, виносить приписи про усунення порушень, і у разі невиконання припису повідомляє орган містобудівного контролю.

Усе це має здійснюватися через електронний Реєстр будівельної діяльності. При цьому акт готовності об’єкта до експлуатації без підпису архітектора є недійсним, пояснює РБК-Україна нові норми нардеп Олена Шуляк, яка є співавтором законопроекту №5655.

"Щодо можливої зміни особи, яка здійснює авторський нагляд, то єдине, що передбачає законопроект - це наявність істотної умови договору про такі випадки як смерть архітектора, ліквідації компанії-розробника проекту, відсутність архітектора в країні. Тобто у договорі будуть міститися алгоритми дій у таких випадках виключно на розсуд сторін. Нічого іншого законопроект не передбачає", – пояснила депутат.

Електронні реєстри. Система має містити всі дії, пов'язані з будівництвом

Електронні системи у галузі містобудування, як слідує з проекту, запустяться на всеукраїнському рівні. Окремі експерти вказують, що цифровізація в цій галузі й так вже працює кілька років, незалежно від цього закону. Зокрема, в Україні діє єдина державна електронна система у сфері будівництва.

Електронна система справді існує, але зараз вона працює дуже розрізнено. Вже давно стоїть питання про те, щоб зробити її більш повною і прозорою. Необхідна система, через яку можна буде проводити всі дії, пов'язані з будівництвом: від отримання права на початок робіт, отримання витягів із реєстру земельного кадастру, реєстру прав на нерухоме майно, коментує юрист компанії Smartsolutions Анатолій Житник, який детально проаналізував законопроект №5655. Але це не проблема проекту, а діючого законодавства.

"Все планують об'єднати в єдиний реєстр і фактично це направлено на запобігання внесенню у майбутньому змін, наприклад до проектної документації, в "ручному режимі", що наразі часто трапляється на практиці та містить корупційну складову. Наявність всіх необхідних відомостей в такому реєстрі дасть змогу електронній системі автоматично визначати невідповідності між поданими документами та наявними даними і, зокрема, відмовляти у наданні дозволу на початок будівництва або реєстрації введення будівлі в експлуатацію", - каже фахівець.

Фото: Очікується, що всі основні дії у галузі будівництва можна буде зробити в електронній системі (Віталій Носач/РБК-Україна)

Очікується, що все можна буде зробити в електронній системі, без необхідності нести фізично нести та погоджувати в ДІАМ – структурі, яку створили замість ДАБІ. Виключно в електронній системі можна буде отримати весь спектр документів – від права на початок виконання робіт до акту введення будинку в експлуатацію.

За більшістю ключових дозволів не стоять люди - їх автоматично здійснює система завдяки формато-логічному контролю. Усі процеси залишають цифровий слід та конкретну особу, що підписалась під тим чи іншим рішенням. Для цього учасники будівельного ринку – забудовники, девелопери, інженери, підрядники, органи виконавчої влади та інші – стануть користувачами електронного кабінету е-системи (ЄДЕСБ).

Якщо немає усіх необхідних документів у е-системі, неможливо отримати право на початок будівництва - і блокування надання такого права відбудеться автоматично, запевняє Олена Шуляк.

"Якщо проектна документація не відповідає усім необхідним критеріям, то також автоматично формується висновок щодо відмови. Звіти з експертизи проектної документації є публічними, вони опубліковуються на порталі е-системи. Прийняття в експлуатацію також здійснюється автоматично, але за наявності цифрових підписів усіх відповідальних осіб. Ввести в експлуатацію об’єкт без всіх підписів відповідальних осіб просто неможливо", - говорить співавторка проекту.

Контроль за будівництвом – в приватні руки

З прийняттям закону органами містобудівного контролю мають стати: центральний орган виконавчої влади з питань містобудівного контролю, виконавчі органи органів місцевого самоврядування, уповноважені особи з містобудівного контролю. Останні – це фактично приватні структури. Їм нададуть право контролювати виконання вимог щодо будівництва.

Фактично забудовник зможе обирати, хто його буде контролювати. Очікують, що це зменшить регуляцію містобудівного контролю з боку держави. Однак саме цей пункт викликав чи не найбільше занепокоєння в активістів. Мовляв, такі приватні структури зможе створити будь-який забудовник, і ті будуть виписувати "потрібний" дозвіл.

Втім, таким приватним контролюючим суб'єктом стати не просто. Вони мають обов’язково проходити акредитацію у Мінрегіоні та мають відповідати низці критеріїв, зауважує Олена Шуляк.

Зокрема, є вимога, що такі юридичні особи повинні мати статус, який передбачає розширену майнову відповідальність власників або засновників – це товариство з додатковою відповідальністю, повне товариство або командне товариство. У складі такої юрособи мають бути відповідно сертифіковані інженери. Для здійснення контролю на об’єктах із незначними (СС1) та середніми (СС2) наслідками їх має бути не менше 3-х осіб, а для СС3 об’єктів - не менше 5-и.

Фото: Контролювати забудовників зможуть приватні компанії (Віталій Носач/РБК-Україна)

"Не допускається наявність спільних кінцевих бенефіціарів у замовника/генпідрядника та компанії приватного контролю. А відповідальність за шкоду при здійсненні містобудівного контролю має бути застрахована. Така компанія не може заплющити очі на порушення, вчинені замовником, бо буде притягнута до відповідальності аж до повного виведення з ринку", - зауважує нардеп.

У їх договорах із замовниками прописується право на одностороннє розірвання угоди у разі невиконання вимог припису про усунення порушень та недопущення до перевірки. І після такого розірвання договору, підписати аналогічний з іншою приватною компанією вже не вийде. У такому разі містобудівний контроль буде здійснювати виконавчий орган місцевої ради.

Приватні контролюючі компанії зможуть у процесі будівництва видавати приписи у разі виявлення порушень і вимагати усунення цих помилок.

"Якщо будуть виявлені порушення, контролер матиме право видати забудовнику припис про їх усунення і у разі його невиконання договір про містобудівний контроль може бути розірвано, а забудовник не зможе продовжувати будівництво. Він повинен буде обрати нову уповноважену особу та укласти з нею договір або ж визначити, що містобудівний контроль здійснюватиметься органами місцевого самоврядування", - пояснює Анатолій Житник.

Аналогічна модель містобудівного контролю широко використовується у Великій Британії:

1. Містобудівний контроль має змішаний характер - його здійснюють державні органи, приватні структури та експертне середовище;

2. для зменшення корупційних ризиків суб’єкт містобудування має право вибору контролюючого органу - місцевої адміністрації або приватного інспектора;

3. широкі повноваження місцевої влади - здійснення обов’язкових перевірок на визначених етапах будівельних робіт, а також можуть застосовувати санкції за порушення;

4. адміністративні послуги у галузі будівництва надаються через електронний Будівельний портал.

Розмови про зменшення впливу держави на подібні операції ведуться вже давно, а перехід експертизи в приватні руки – загальноприйнята європейська практика. Тоді буде важко домовитись про щось корупційне, вважає Ігор Ніконов.

"А що тут поганого? Конкуренція буде більшою, буде вибір. В разі незгоди з чимось можна поскаржитись у центральний ДІАМ, він виступить у спірних моментах арбітром. Щодо створення таких компаній забудовниками - я колись теж обговорював це із паном Саакашвілі. Висловлював побоювання, чи не пролізуть туди якісь аферисти. Але нам пояснили, що це кримінальна відповідальність. Як і з нотаріусами: вони несуть за все персональну відповідальність. Хто буде ризикувати роботою, кар'єрою? "Дав грошей і якось піде" – так не працює. Приватні компанії з моєї практики – ефективні, слідують закону, цінують свою репутацію", - впевнений Ніконов.

Фото: Розмови про зменшення впливу держави на операції у будівництві ведуться вже давно (unsplash.com)

Як приклад тотальної корупції в будівельній галузі співрозмовники РБК-Україна згадують переважно державні, а не приватні структури.

"Пам'ятаєте, за часів Януковича реєстрація квартир була при Мінюсті. Все було настільки складно, що з людей брали 6-10 доларів за метр квадратний тільки за реєстрацію. Потім цю функцію передали нотаріусам, і сьогодні сказати, що якийсь нотаріус бере хабарі - просто смішно. Якщо вам не подобається один нотаріус, ви йдете до іншого. Є офіційне держмито, з якого і приватні особи отримують відсоток, і ні про який хабар там не може бути мови", - каже Лев Парцхаладзе.

Дещо схоже було із Бюро технічної інвентаризації. До 2012 року вони монопольно здійснювали технічну інвентаризацію об'єктів нерухомого майна і до 2013 року – державну реєстрацію прав власності на них. Безліч людей скаржилося на страшенну корупцію і черги.

"Тепер є приватні БТІ, і зараз завдяки персоналізованій відповідальності сьогодні дуже складно сказати, що хтось в експертизі буде брати хабар або підписувати порушення. Це стало в десятки разів складніше", – додає президент Конфедерації будівельників України.

Фактично передбачається створення єдиної електронної системи, в якій приватні структури будуть одними із тих, хто вносять до реєстрів відомості та несуть за це пряму особисту відповідальність.

Зносити незаконні будівлі можна буде без рішення суду

Десятиріччями чи не в усіх містах України з'являються все нові будинки, які не відповідають затвердженим проектам. Навіть у Києві практично немає практики знесення таких споруд: складно назвати будинки, які справді знесли. У судах добитися справедливості дуже складно. Спершу суд приймає рішення на користь забудовника, апеляція – на користь громади. Так було, наприклад, зі скандально відомим "будинком-монстром" на Подолі.

Подібні справи затягуються в судах на роки, а самочинні забудови й далі виринають, в тому числі – на місці історичних споруд. Законопроект 5655 вводить поняття самочинного будівництва. Втім, критики проекту кажуть, що у разі його прийняття органи містобудівного контролю й надалі ніяк не зможуть вплинути на самочинне будівництво: все залишається тільки на відкуп судам.

Але Анатолій Житник запевняє, що Законопроект 5655 встановлює також і спрощений порядок (без рішення суду) визнання будівництва самочинним і демонтажу відповідного об'єкта.

"Зараз питання про те, що об'єкт збудований незаконно і підлягає знесенню вирішує суд, але за Законпроектом 5655 органи містобудівного контролю уповноважуються визнавати об'єкт самочинним будівництвом та приймати рішення про його демонтаж, якщо під час здійснення містобудівного контролю буде встановлено ознаки самочинного будівництва, видано припис про усунення відповідних порушень і виявлені порушення не будуть усунені замовником", – пояснює юрист компанії Smartsolutions.

В законі вводиться те, чого раніше не було: саме обов'язок органів місцевого самоврядування моніторити простір на предмет наявності самочинного і незаконного будівництва. Вони також матимуть право прямого доступу до об'єктів, зможуть на них заходити.

Фото: Місцеву владу зобов’яжуть проводити постійний моніторинг забудови у їхніх громадах (Getty Images)

У разі виявлення порушень вони мають вносити цю інформацію прямо у реєстр. І доступ до цього реєстру для населення вільний: якщо цікавить конкретна будівля за конкретною адресою, можна подати заявку на витяг з реєстру і подивитися все, що є по цьому об'єкту.

Саме місцева влада зобов’язана проводити постійний та безперервний моніторинг забудови у власних громадах. Усі моніторингові звіти місцевої влади через е-систему направляються для реагування до відповідного органу.

Залежно від визначеної законопроектом ситуації, це може бути орган містобудівного контролю, правоохоронні органи, органи охорони культурної спадщини або Мінрегіон, додає Олена Шуляк.

"Йдеться перш за все про виявлення об’єктів, щодо яких не отримали право на виконання будівельних робіт. Також електронна система надаватиме перелік об’єктів з високим рівнем ризиків для моніторингу - це виявлятиметься за результатами автоматичного програмного аналізу в е-системі. І звісно, саме обов’язком місцевої влади стане перевірка тих об’єктів, щодо яких подали скаргу громадяни або юридичні особи. Кожна така заява має отримати належну реакцію", – впевнена депутат.

Законопроект також визначає обов’язок органів місцевого самоврядування проводити моніторинг територій, зауважує Анатолій Житник:

"Це саме обов'язок, а не право. І у разі виявлення самочинного або незаконного будівництва орган місцевого самоврядування має вносити цю інформацію до Реєстру будівельної діяльності, щоб її могли бачити і громада, і профільне міністерство, і реагувати на це відповідним чином. Неналежне ж проведення такого моніторингу забудови тягне для посадовців визначену відповідальність".

На думку юриста, ввести всі ці зміни на практиці – непростий процес, і він точно займе як мінімум кілька років. Але він впевнений, що з часом всі об'єкти будівництва в країні потраплять до єдиного електронного реєстру. І тоді буде значно менше шансів на те, що на місці парку з'явиться чергова багатоповерхівка.