Нацстратегия доходов Украины до 2030 года, утвержденная правительством в последние дни 2023-го, не на шутку взбудоражила общество. Наиболее обсуждаемой инициативой Стратегии оказалась возможная ликвидация упрощенной системы налогообложения и, соответственно, дальнейшая судьба украинских ФЛП. РБК-Украина разбиралось, что (не) так в Нацстратегии доходов.
При подготовке текста использовались комментарии учёных и экспертов ведущих аналитических центров Украины.
Что такое Национальная стратегия доходов, и зачем она нужна (по версии Минфина)
Национальная стратегия доходов Украины – это, по сути, дорожная карта реформирования налоговой и таможенной системы, а также усовершенствования процедур налогового и таможенного администрирования. По крайней мере, так заявляют в Министерстве финансов, в недрах которого и был создан 147-страничный соответствующий документ.
Создание среднесрочной стратегии доходов было одним из требований Международного валютного фонда к Украине и одним из "маяков" на 2023 год.
Согласно намерениям Минфина, реализация мер в рамках Стратегии должна обеспечить улучшение поступления налогов путем закрытия существующих возможностей для уклонения от налогообложения, повышение уровня соблюдения законодательства и борьбы с теневой экономикой.
Понятно, что стабильные налоговые поступления необходимы для финансирования первоочередных расходов военного времени, а также для удовлетворения неотложных потребностей отстройки, реконструкции и модернизации в период послевоенного восстановления. Украина стремится меньше полагаться на внешние заимствования, потому что хочет контролировать собственное развитие и стабильность.
Важно: в Министерстве финансов заявляют, что Нацстратегия доходов – это еще не закон, а только программный документ, определяющий возможные направления будущих реформ.
"Это - не закон, а документ, который дает старт дискуссии. Он написан так, что в нем нет завершенных концепций, есть направление реформирования. Далее необходимо еще очень много работать вместе с обществом", - объясняет замминистра финансов Светлана Воробей.
В общем, заявленная миссия, цели и задачи Стратегии – вполне очевидны, правильные и понятные. Что же касается методов достижения – все не так очевидно. Выделим главные проблемные моменты.
Что не так со Стратегией
По словам координатора экспертных групп Экономической экспертной платформы Олега Гетмана, Стратегия содержит множество полезных инициатив, направленных на улучшение качества государственных институтов и усиление эффективности работы контролирующих органов. В то же время несколько крайне негативных инициатив почти полностью перечеркивают все позитивное, что есть в Стратегии.
По мнению собеседника РБК-Украина, лучшее, что можно сделать с этими инициативами, – не реализовывать их, оставив на бумаге. Кстати, это обычная для Украины практика – традиционно подобные стратегии реализуются на 30-40%.
Во-первых, не имея европейского качества государственных институтов (речь, в частности, идет о коррупции в Налоговой, Бюро экономической безопасности, на Таможне), предполагается предоставить этим органам дополнительные широкие полномочия. Например, - доступ к банковской тайне в отношении юридических и физических лиц. В частности, речь идет о возможности накладывать арест на счета и имущество даже без решения суда.
"Это просто безумно неадекватное предложение. В условиях наших коррупционных органов это приведет лишь к увеличению коррупции, тенизации бизнеса, схем и т.д. Ни к чему хорошему это не приведет", - предупреждает Олег Гетман.
Так что, убежден собеседник РБК-Украина, пока у нас не появятся европейские институты, которые будут подтверждены качественными международными рейтингами (например Worldwide Governance Indicators), - до тех пор неадекватно предлагать европейские регуляции или расширять полномочия госорганов. Сначала мы должны достичь качества государственного управления, как, например, в Польше, Германии или Италии.
Вторая негативная инициатива касается упрощенной системы налогообложения. И, опять же, предлагается ко внедрению "калька" с польской системы, не имея в Украине польского благосостояния и качества институтов.
"В настоящее время в Украине есть единственное преимущество для малого и микробизнеса - это адекватная упрощенная система налогообложения. Потому что в Украине нет польской судебной системы, дешевых кредитов, качества услуг. При этом предлагается упрощенную систему убрать, введя высокие ставки налогов", - констатирует эксперт.
Но высокие ставки - это даже не главное. Хуже всего - это предложение ввести полный товарный учет и полную фискализацию для пользователей упрощенной системы налогообложения, что фактически превращает ее в общую систему, со всеми ее недостатками. Олег Гетман уверен: этого ни в коем случае нельзя делать, потому что это просто убьет упрощенную систему налогообложения. А украинские предприниматели лишатся единственного преимущества перед европейскими конкурентами.
Существование украинских ФЛП оказалось под угрозой (фото: Виталий Носач / РБК-Украина)
То же касается аграриев, которых за несколько лет хотят перевести на общую систему налогообложения. Перевод аграриев на общую систему налогообложения является крайне неадекватным предложением, уверен собеседник РБК-Украина. Упрощенка для украинских аграриев – это единственное преимущество перед европейскими конкурентами, получающими государственные дотации по 250 евро на гектаре. Не говоря уже о дешевых кредитах, качественной судебной системе и т.д.
"Остается только удивляться тому, как такое можно было предложить. Отсутствуют всякие экономические обоснования и экономические расчеты. Такое впечатление, что инициаторы просто начитались польского законодательства и решили скопировать это в украинских реалиях, не понимая, что сначала должно быть европейское качество институтов, а потом – дополнительные полномочия для контролирующих органов», – говорит Гетман.
Важный нюанс: в Стратегии записано, что качество украинских институтов будет измеряться методом опросов, финансируемых Всемирным банком. А будут проводить эти опросы Налоговая служба и Министерство финансов. Можно ли будет доверять этим данным – вопрос риторический.
Эксперт уверен, что измерение должно производиться независимым мировым рейтингом - уже упомянутым Worldwide Governance Indicators. Дополнительным индикатором может быть измерение уровня коррупции. Для этого есть еще один независимый мировой рейтинг - Индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, СРИ) от Transparency International.
Когда Украина по этим показателям будет на уровне хотя бы самых слабых стран Европы, условно Словакии или Чехии, можно будет двигаться ко второму этапу реализации Стратегии доходов, уверен Олег Гетман.
О муравьях и носорогах
Директор Института социально-экономической трансформации, руководитель аналитического направления Сети защиты национальных интересов "ANTS" Илья Несходовский наибольшим недостатком Стратегии называет тот факт, что она совершенно не учитывает будущие задачи по восстановлению Украины.
Второй недостаток: вместо борьбы со схемами избегания налогообложения – зарплатами в конвертах, контрабандой, неуплатой акцизов, и т.п. – Минфин хочет собирать дополнительные налоги с тех, кто работает "по-белому". Это касается и крупного, и среднего, и малого бизнеса. Но для малого бизнеса создаются самые плохие условия.
"Минфин фактически хочет перевести всех, кто сейчас находится на упрощенной системе налогообложения, на общую систему. Но там куча правил и требований, что создает дополнительные коррупционные риски. Таким образом мы просто потеряем малый бизнес", - предостерегает эксперт.
По его данным, максимальные возможные налоговые потери госбюджета от нахождения малого бизнеса на упрощенной системе налогообложения могут достигать 8 млрд грн в год.
"Вот зачем при 3 триллионах гривен плановых доходов государственного бюджета заниматься малым бизнесом - этими "муравьями", не замечая при этом "носорогов"?", – задается вопросом Несходовский.
Среди "носорогов", за которых стоило бы взяться Налоговой в первую очередь, он называет сферу общественного питания. Почему эта сфера работает "в серую"? Потому что, во-первых, на этом "пасутся" разного рода контролирующие структуры. А, во-вторых, если сфера общественного питания перейдет на общую систему налогообложения, то банкротств не избежать.
Если говорить о повышении ставок налогов, то в первую очередь это следует делать для налогов, нейтральных относительно экономического роста. Среди таких налогов, в частности, – пошлины на импорт. Особенно это актуально на фоне нынешнего огромного отрицательного сальдо торгового баланса.
Второй возможный налог – акцизы на алкоголь и табак. Но сначала должна быть результативная борьба с производством и продажей контрафактной продукции. А уже следующим шагом можно поднимать акцизы.
Следующий экономически нейтральный налог, который можно было бы повысить, – это НДС.
Но следует понимать, что увеличить поступления в бюджет можно не только увеличив ставки налогообложения и усилив контрольные функции государства, но и через рост экономики. С ростом экономики будут расти и доходы государственного бюджета. Если же поднять налоги без роста экономики, то в следующем году экономика окажется меньшей, чем сейчас.
Кстати, отмечает старший экономист центра социально-экономических исследований CASE Украина Владимир Дубровский, все, что связано с упрощенкой, по определению не может давать много налогов для бюджета. Доходы от видов деятельности, подпадающих под упрощенную систему налогообложения, составляют около 9% в общей структуре отечественного ВВП, с учетом скрытых доходов (которых сейчас почти нет).
По данным Министерства финансов, упрощенную систему налогообложения используют около 1,7 миллиона налогоплательщиков, генерирующих относительно стабильные налоговые поступления – около 0,9% ВВП в период 2020-2022 годов.
Количество плательщиков единого налога по состоянию на конец года (тыс. чел.)
"Предыдущая попытка уничтожить упрощенную систему налогообложения во времена Азарова привела к тому, что страна потеряла 2,2 млн легальных рабочих мест в микробизнесе. Они перешли в "тень". И с тех пор, оставаясь в "тени", они составляют нездоровую конкуренцию честным ФЛП, которые платят налоги. Если же реализовать предусмотренное Стратегией доходов, то мы получим еще 2 млн предпринимателей в "тени", - предупреждает эксперт.
О меде в налоговом дегте
Несмотря на критику со стороны экспертного сообщества, следует понимать, что Нацстратегия доходов – ключевой документ в реформировании налоговой и таможенной систем на ближайшие годы.
Как отмечают в комментарии для РБК-Украина эксперты Центра анализа публичных финансов и публичного управления Киевской школы экономики (КШЭ), Стратегия, возможно, одна из первых носит не только комплексный характер и удачно построена (имеет четкое обоснование, взвешенную структуру, которая раскрывается в довольно подробных инициативах, пошаговые этапы реализации), но и оставляет место для дискуссии в части лучших подходов к реализации, например, прогрессивного налогообложения. Эксперты КШЭ уверены, что возврат к прогрессивной шкале налогообложения доходов населения отвечает запросам относительно справедливости налогообложения.
"Важно, что в Стратегии установлен четкий фискальный ориентир - достижение уровня доходов бюджета 27% от ВВП (до полномасштабного вторжения в 2021 году он составлял 26,7%, а в 2020 году - 26,9%). Достижение этого показателя важно в условиях высоких рисков, связанных с войной, для снижения зависимости от международной финансовой помощи", – констатируют в КШЭ.
Позитивным аспектом Стратегии является то, что она ориентирована на институциональное развитие налоговой и таможенной служб, в частности путем диджитализации. Предлагается внедрить многие ИТ-решения, в частности, при проведении документальных и фактических проверок, проведении анализа рисков трансфертного ценообразования, в обмене информацией с другими налоговыми службами, при внедрении электронной системы контроля за оборотом табачных изделий, алкогольных напитков и жидкостей, используемых в электронных сигаретах и т.д.
Правда, трансформация налоговой и таможенной служб требует адекватно подготовленных кадров. Это при том, что 15,6% вакансий в Государственной налоговой службе не заполнены (из 25 тысяч человек предельной численности госслужащих в ГНС фактически работает только 21,1 тысяч). Более того, только 20% работников ГНС имели возможность бесплатно в течение года повышать квалификацию по профессиональным программам.
Среди позитивов Стратегии эксперты отмечают тот факт, что в документе описана четкая последовательность шагов, временных рамок и самое главное – определены четкие критерии оценки результатов реформ.
Ведь в прошлом именно непоследовательность реализации реформ без решения ключевых первичных задач в некоторых случаях не позволила достичь намеченных целей. Например, попытка принятия антипредпринимательского налогового кодекса закончилась налоговым "майданом" в конце 2010 года. Проведенная в 2022 – начале 2023 года амнистия капитала также не имела ожидаемого результата.
Бизнесу остается надеяться, что во властных кабинетах сделают выводы и в дальнейшем налоговые "блины" от власти не станут "комом" в горле предпринимателей. По крайней мере, глава парламентского комитета по финансам, налоговой и таможенной политике Данило Гетманцев неоднократно уверял, что до конца войны кардинально пересматривать налоговую систему, увеличивать налогооблагаемую базу, вводить новые налоги или повышать ставки действующих власть не планирует.