Опубликован доклад ЕС по Украине: ключевые выводы и есть ли еще условия для вступления

Несмотря на полномасштабное вторжение России в феврале 2022 года и агрессивную войну, Украина продолжает двигаться по пути демократических реформ и реформ верховенства закона. Процесс еще больше ускорило предоставление статуса кандидата на вступление в ЕС в июне 2022 года.

За отчетный период выборы не проводились. В целом правовая база по-прежнему благоприятствует организации демократических выборов. Реформу избирательной законодательной базы следует продолжить с учетом невыполненных рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ.

Работа Верховной рады продолжает проходить под знаком чрезвычайных обстоятельств, связанных с российской агрессией. Однако законодательные задачи выполняются систематически, закладывая основу для непрерывного демократического процесса принятия решений.

Ключевые решения, особенно по вопросам обороны/безопасности, были приняты явным межпартийным большинством. Значительное внимание было уделено законодательству, которое касается интеграции в ЕС. Рада выполняла важные функции, в то время как были высказаны опасения по поводу ограниченной прозрачности по соображениям безопасности и ослабления надзора за исполнительной властью.

Реформа государственного управления

Украина имеет определенный уровень подготовки в области реформы государственного управления, при этом за отчетный период был достигнут ограниченный прогресс. Хотя украинская администрация доказала свою устойчивость во время полномасштабного вторжения, реформы замедлились или остановились в ряде секторов, в частности, в сфере найма и отбора на основе заслуг, классификации должностей и реформы заработной платы, а также развертывания информационной системы управления человеческими ресурсами. Цифровизация предоставления услуг достигла высокого уровня.

Управление на местах

Что касается многоуровневого управления, продолжались достижения реформы децентрализации, при этом муниципалитеты выступили в качестве опоры устойчивости Украины. В целом, после успешного завершения территориальной части децентрализации, другие элементы реформы еще предстоит завершить.

Местное самоуправление на освобожденных территориях и территориях, расположенных вблизи линии фронта, должно быть постепенно восстановлено там, где это позволяет ситуация с безопасностью. Недавно созданное Министерство восстановления должно объединить инфраструктуру и портфель регионального развития, чтобы стимулировать восстановление и реконструкцию на местном уровне на основе систематического участия местных органов власти и ассоциаций. Местную финансовую базу необходимо укрепить.

Судебная реформа

Что касается функционирования судебной власти, Украина должна продолжать усилия. Несмотря на российскую агрессивную войну, Украина продолжала предоставлять юридические услуги и добилась хороших успехов в реализации реформы органов судебного управления 2021 года, ориентированной на добросовестность и профессионализм.

Высший совет юстиции и Высшая квалификационная комиссия судей были воссозданы в результате прозрачного процесса с значимым привлечением независимых экспертов. Это позволит правительству снова начать заполнять более 2 000 судейских вакансий и оценку (проверку) квалификации около 1 900 действующих судей.

Несмотря на значительные трудности, украинские институты продемонстрировали отличную устойчивость и ввели необходимые законодательные и организационные меры, которые позволяют продолжить предоставление юридических услуг гражданам и компаниям во время войны.

В 2022 году большинство судов сохранили показатель раскрываемости (отношение числа решенных дел к количеству поступивших дел в данном году) на уровне 100% или даже выше. В августе 2023 года Украина приняла закон, обеспечивающий прозрачный отбор судей Конституционного суда в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии, и начала процесс реализации, создав Консультативную группу экспертов и объявив конкурсы в Конституционный суд.

Законодательство об избрании судей все еще необходимо совершенствовать, и нужно ввести более прозрачную процедуру отбора прокуроров управленческого уровня. В августе и сентябре 2023 года Украина приняла два закона о возобновлении дисциплинарного производства в отношении судей и о создании независимой службы дисциплинарных инспекторов на основе прозрачной и меритократической процедуры отбора с привлечением экспертов, номинированных на международном уровне.

После упразднения Киевского окружного административного суда необходимо создать новый административный суд для рассмотрения дел с участием центральных органов власти, укомплектованный проверенными судьями. Необходимы законодательные и институциональные изменения для обеспечения более сильной дисциплинарной системы прокуроров.

Чтобы повысить прозрачность, эффективность и доступ к правосудию, Украине следует также продолжить усилия по цифровизации судебной системы. Все еще необходимо принять системные меры для продвижения реформы исполнения судебных решений, включая исполнение решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Чтобы обеспечить устойчивость усилий по укреплению верховенства права, Украине следует продолжить реформу юридического образования.

С момента начала полномасштабного вторжения Украина столкнулась с беспрецедентным количеством зверств, совершенных российскими военными. Украинские институты приложили значительные усилия для решения этой проблемы и привлечения к ответственности виновных в международных преступлениях. Ряд правоохранительных органов по указанию Генеральной прокуратуры приступили к расследованию этих сложных преступлений

С этой целью были созданы специализированные следственные и прокурорские управления. В результате официально зарегистрирован 107 951 инцидент, связанный с различными злодеяниями. Украинскими судами предъявлены обвинения 267 лицам и осуждены 63 человека за военные преступления. Налажено тесное международное сотрудничество, в том числе с Международным уголовным судом и его прокуратурой, Евроюстом, Европолом и многими государствами-членами ЕС. Для повышения эффективности расследования международных преступлений и сотрудничества с Международным уголовным судом Украине следует и дальше гармонизировать свою правовую базу с международными стандартами.

Борьба с коррупцией

За отчетный период достигнут определенный прогресс, в частности, в создании и укреплении всеобъемлющей институциональной базы по борьбе с коррупцией и постепенном накоплении опыта в расследовании, судебном преследовании и вынесении решений по делам о коррупции на высоком уровне.

Украина активизировала реформы в этой сфере после получения статуса кандидата в ЕС. Были предприняты новые законодательные, стратегические и институциональные усовершенствования, включая принятие национальной стратегии по борьбе с коррупцией, сопровождаемой комплексной государственной программой по ее реализации.

Новые руководители Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП) и Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ) были назначены в июле 2022 года и марте 2023 года соответственно после прозрачных и меритократических процедур отбора с привлечением независимых экспертов. С момента своего назначения НАБУ и САП активизировали сотрудничество и расследование дел о коррупции на высшем уровне.

Система электронного декларирования активов, приостановленная после введения военного положения, была восстановлена и открыта для общественности, хотя и с некоторыми потенциальными недостатками, связанными с полномочиями Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК) и данными, подлежащими проверке.

Парламент также принял закон, который ослабит административную ответственность за электронные декларации об имуществе, но президент не подписал этот закон и он не вступил в силу. Чтобы обеспечить эффективность и устойчивость усилий по борьбе с коррупцией, Украине следует продолжать наращивать заслуживающую доверия репутацию расследований, уголовных преследований и окончательных судебных решений по высокопоставленным коррупционным делам, включая арест и конфискацию преступных активов.

Также следует добиваться своевременной и последовательной реализации Государственной программы по противодействию коррупции на 2023-2025 годы. Также необходимы усилия по дальнейшей оптимизации и совершенствованию материального и процессуального уголовного права. Чтобы справиться с растущей нагрузкой, нужно увеличить численность сотрудников НАБУ, прокуроров САП и судей Высшего антикоррупционного суда. Кроме того, САП должна быть дополнительно защищена от возможного неправомерного вмешательства путем совершенствования процедур отбора главы САП и ее ключевых должностных лиц, увеличения ее организационной и процедурной автономии и совершенствования системы подотчетности.

Борьба с организованной преступностью

Был достигнут некоторый прогресс. Украина имеет специальную стратегическую и институциональную основу для борьбы с организованной преступностью и хороший уровень международного сотрудничества. Растет число совместных операций со странами-членами ЕС. Принимаются меры по борьбе с незаконным потоком огнестрельного оружия, торговлей людьми и киберпреступностью. Начата разработка электронной системы управления делами в системе уголовного правосудия. Была принята национальная стратегия возвращения активов.

Агрессивная война России оказала глубокое влияние на институциональный потенциал борьбы с организованной преступностью, но соответствующие институты продемонстрировали устойчивость и продолжили свою работу. Однако правовая база и оперативный потенциал для борьбы с организованной преступностью остаются слабыми.

Процедурные пробелы, дублирование юрисдикций, широко распространенная коррупция и неразвитая IТ-инфраструктура также препятствуют эффективной борьбе с организованной преступностью. Межведомственную координацию необходимо и далее укреплять. Украине также следует начать национальную оценку угроз серьезной организованной преступности в соответствии со стандартами ЕС и нарастить потенциал для ее реализации.

Правовая база и институциональный потенциал все еще нуждаются в совершенствовании в отношении финансовых расследований, возвращения активов и управления ими. Прозрачный и основанный на заслугах отбор руководства и персонала, а также надежная система подотчетности должны быть внедрены в Бюро экономической безопасности, ключевом агентстве, которому поручено бороться с экономической преступностью.

Фундаментальные права

Украина в целом соблюдает международные инструменты по правам человека и ратифицировала большинство международных конвенций о защите основных прав. Граждане серьезно пострадали от нарушений фундаментальных прав со стороны России, которые украинские власти и гражданское общество пытались исправить с февраля 2022 года.

В начале полномасштабного вторжения Украина ввела военное положение, что привело к некоторым ограничениям права и свободы, но до сих пор они оставались в значительной степени пропорциональными реальным потребностям и применялись с осторожностью. Число зарегистрированных случаев дискриминации меньшинств, в том числе представителей ЛГБТИК и национальных меньшинств, а также антисемитских действий значительно сократилось.

Что касается прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, Украине необходимо выполнить оставшиеся рекомендации заключения Венецианской комиссии от июня 2023 года и последующего заключения от октября 2023 года. Также необходимы дальнейшие усилия для обеспечения того, чтобы люди с ограниченными возможностями могли пользоваться своими правами, согласно Конвенции ООН о правах инвалидов.

В то же время были приняты важные реформы, такие как новый закон о СМИ. Украина также ратифицировала Стамбульскую конвенцию о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием в июле 2022 года и приняла государственную стратегию до 2030 года по обеспечению равных прав между мужчинами и женщинами, которая должна быть реализована.

Лишь ограниченный прогресс был достигнут в области предотвращения пыток и жестокого обращения в тюрьмах и других формах содержания под стражей, где необходимо материализовать культурные изменения в государственных органах власти и необходимы дальнейшие меры для предотвращения и обеспечения ответственности за такие действия.

Должен быть принят закон о защите персональных данных, соответствующий законодательству ЕС. Положение детей (но также пожилых людей) в учреждениях опеки, а также лиц с ограниченными возможностями остается трудным, но обязательства по деинституционализации ухода за детьми и формированию Украиной безбарьерной среды являются многообещающими и должны быть реализованы в качестве приоритета. Аналогичным образом, необходимо усилить поддержку сообщества ромов с помощью конкретного и целенаправленного плана действий.

Учитывая широту вопросов, которые касаются фундаментальных прав, в частности многочисленные нарушения со стороны России, уполномоченный украинского парламента по правам человека сталкивается с серьезными проблемами в связи с его существующей способностью эффективно решать весь спектр своих обязанностей.

Свобода слова

Несмотря на полномасштабную войну, Украина находится на среднем уровне подготовки в сфере свободы слова. Хороший прогресс был достигнут в отчетный период с принятием закона о СМИ в декабре 2022 года, несмотря на введенные во время войны ограничения для СМИ и журналистов.

Граждане Украины пользуются свободой выражения мнений, а также критическими репортажами в СМИ. Однако наблюдается концентрация СМИ из-за обвала медиа- и рекламного рынка, особенно в телевизионном сегменте. Это ограничило доступ людей к плюралистическим СМИ в Украине. Положение журналистов остается нестабильным как экономически, так и - с момента начала полномасштабного вторжения - физически.

Украине необходимо предусмотреть новые способы обеспечения послевоенной структуры плюралистических и независимых неонлайновых СМИ (в частности телевидения), включая долгосрочную перспективу общественного вещания и независимость национального регулятора.

Украинская экономика

Из-за последствий продолжающегося полномасштабного вторжения России, а также ранее существовавших структурных экономических проблем, украинская экономика находится между ранней стадией и некоторым уровнем подготовки к созданию функционирующей рыночной экономики. Проведение денежно-кредитной политики, общее экономическое управление, а также институциональная и нормативная среда столкнулись со значительными трудностями.

Несмотря на эти проблемы, украинские власти отреагировали быстро и с учетом общей стабильности, хотя обстоятельства также привели к временным сбоям в некоторых важных элементах функционирующей рыночной экономики. В 2022 году экономика сократилась на 29,1%, продемонстрировав большую устойчивость, чем ожидалось изначально. Чтобы способствовать финансовой стабильности и укреплению доверия к национальной валюте, Национальный банк Украины приостановил действие до сих пор успешно управляемой системы инфляционного таргетирования, зафиксировал и девальвировал обменный курс, а также повысил основную ставку рефинансирования.

Банковский сектор оставался полностью работоспособным и стабильным с достаточной ликвидностью, в том числе благодаря предыдущим реформам и мерам по смягчению надзора. Состояние государственных финансов заметно ухудшилось из-за продолжительности войны, а также ее влияния на экономическую деятельность. Это свело на нет значительную бюджетную консолидацию и соответствующее сокращение объема долга, которые были достигнуты в предыдущие годы до пандемии COVID-19. Значительные внутренние и внешние перемещения населения глубоко повлияли на рынок труда.

Способность справляться с конкуренцией в ЕС

Из-за последствий продолжающегося полномасштабного вторжения России и структурных экономических проблем, Украина находится на ранней стадии подготовки с точки зрения способности справляться с конкурентным давлением и рыночными силами внутри ЕС. Война серьезно повредила капитальную инфраструктуру Украины и спровоцировала массовый отток людей, который глубоко повлиял на экономику.

Инвестиции в исследования и инновации были низкими, а результаты образования не отвечали потребностям рынка труда, несмотря на довольно высокие расходы и относительно высокий формальный уровень образовательных достижений.

В структуре украинской экономики сохранялась концентрация отраслей с низкой добавленной стоимостью. Хотя торговая интеграция с ЕС в последнее время продвигается вперед, в том числе благодаря созданию Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли, она остается довольно низкой. В то же время международная реакция в поддержку Украины была массовой за последний год, и будущая реконструкция также может помочь поддержать модернизацию, в которой Украина специализируется на цепочках с более высокой добавленной стоимостью, и помочь укрепить ее конкурентоспособность.

Отношения со странами ЕС

Что касается добрососедских отношений и регионального сотрудничества, Украина поддерживает хорошие двусторонние отношения с другими странами расширения и с соседними государствами-членами ЕС. Они были усилены на фоне агрессивной войны России, что привело к дальнейшему углублению сотрудничества со многими из этих стран, отмеченному рядом визитов на высоком уровне и значительной гуманитарной, военной и финансовой поддержкой.

Прогресс в способности Украины принять обязательства членства в ЕС

Что касается способности Украины принять на себя обязательства членства в ЕС, страна продолжала работать над приведением в соответствие с acquis (комплексом прав и обязанностей государств-членов ЕС) во многих областях.

Кластер внутреннего рынка является ключевым для подготовки Украины к требованиям внутреннего рынка ЕС и имеет большое значение для реализации Углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли. Хороший прогресс был достигнут в области свободного движения капитала и законодательства об интеллектуальной собственности. Некоторый прогресс был достигнут в других областях, особенно в финансовых услугах, свободном перемещении товаров, праве на создание предприятий и свободе предоставления услуг, а также в законодательстве о компаниях. Прогресс был ограниченным в области конкурентной политики, защиты прав потребителей и здоровья, нет прогресса в области свободы передвижения из-за полномасштабного вторжения России в Украину.

Кластер конкурентоспособности и инклюзивного роста тесно связан со способностью и потенциалом восстановления и реконструкции. Это требует повышения конкурентоспособности и построения устойчивой и инклюзивной экономики. Хороший прогресс был достигнут в цифровой трансформации и средствах массовой информации, а также в Таможенном союзе. Некоторый прогресс был достигнут в сфере налогообложения, образования и культуры. Ограниченный прогресс был достигнут в социальной политике и занятости, предпринимательской и промышленной политике, а также в науке и исследованиях. Никакого прогресса в экономической и денежно-кредитной политике добиться не удалось - из-за полномасштабного вторжения России, потребовавшего чрезвычайных мер экономической политики.

"Зеленая повестка дня", кластер устойчивых связей и связанные с ними реформы также неразрывно связаны с восстановлением Украины во время и после войны. Агрессивная война России против Украины нанесла огромный ущерб транспортной инфраструктуре, окружающей среде и климату. Прогресс был достигнут в нескольких областях внутри кластера: хороший прогресс в области окружающей среды, некоторый прогресс в энергетике и трансъевропейских сетях, тогда как прогресс был ограниченным в области изменения климата и транспортной политики.

В областях, охватываемых кластером ресурсов, сельского хозяйства и сплоченности, прогресс был достигнут, в частности, в трех сферах, а именно, в сельском хозяйстве и развитии сельских районов, безопасности пищевых продуктов и ветеринарии и фитосанитарной политике, а также в области рыболовства и аквакультуры. Прогресс был ограниченным в региональной политике и координации структурных инструментов, а также финансовых и бюджетных положений.

В кластере внешних связей Украина имеет хороший уровень подготовки. Что касается внешней политики, политики безопасности и обороны, Украина добилась хорошего прогресса, увеличив уровень соответствия решениям ЕС и декларациям общей внешней политики и политики безопасности ЕС до 93% (2022 г.). Прогресс был ограниченным в соответствии с торговой политикой ЕС.

***

В связи с вышеизложенным Еврокомиссия рекомендует Европейскому совету начать переговоры о вступлении с Украиной и будет следить за прогрессом и соблюдением требований во всех областях, связанных с началом переговоров. Следующий отчет перед Европейским советом планируется к марту 2024 года.