Конституции Украины – 30 лет: что в документе о войне и Крыме и назрели ли изменения

Фото: Главные факты о Конституции Украины (инфографика РБК-Украина)

5 лет без собственного Закона: как Украина приняла Конституцию

После провозглашения Независимости в 1991 году Украина продолжала жить по Конституции УССР 1978 года. Принятие нового документа тормозилось острым политическим конфликтом между различными ветвями власти: президентским лагерем и Верховной Радой, в составе которой было много коммунистов.

Поиск компромисса относительно формы правления, полномочий президента и статуса Крыма длился 5 лет, в течение которых Конституцию постоянно дополняли и изменяли. "Конституционный договор" 1995 года стал попыткой временного разрешения кризиса.

"Конституцию принимали в крайне тяжелых обстоятельствах. У нас тогда продолжался экономический кризис, шла борьба между президентом Кучмой и главой Верховной Рады Морозом, в стенах парламента позиция фракций была настолько пестрой, что сторонников украинской государственности было всего около 100 человек", – ранее делился воспоминаниями нардеп пяти созывов Тарас Стецькив, принимавший Конституцию.

Фото: Конституция Украины с дарственными подписями авторов (tsdazu.archives.gov.ua)

Точку в этом процессе поставила знаменитая "Конституционная ночь" с 27 на 28 июня 1996 года. Тогда сессия в Верховной Раде продолжалась непрерывно в течение 23 часов 50 минут.

Депутаты рассматривали каждую статью, преодолевая сопротивление коммунистов и оппонентов. В 9:18 утра 28 июня Конституцию окончательно приняли – "за" проголосовали 315 нардепов. Это был исторический момент, который окончательно закрепил юридический фундамент нашей независимости.

"Несмотря на то, что нашей Конституции уже 30 лет, она остается одной из самых современных. Ее писали в больших муках. В отличие от других постсоветских государств, которые создали свои конституции за год-два, мы работали над нашей 5 лет. Однако мы смогли учесть опыт соседей. Кроме того, у нас уже были Европейская конвенция по правам человека и международные пакты – мы имели основательную базу для Конституции", – рассказал в комментарии РБК-Украина эксперт по конституционному праву Богдан Бондаренко.

Соответствует ли Конституция требованиям военного времени

Несмотря на новые вызовы для Украины сейчас, Конституция запрещает в условиях правового режима военного положения вносить изменения в Основной закон.

"И это правильно. Потому что во время войны концентрируются полномочия, политическая система в определенных моментах не действует, а это значит, что есть потенциальная угроза узурпации власти и диктатуры, поэтому у нас не допускается внесение изменений во время войны", – объясняет в комментарии РБК-Украина один из авторов Конституции Роман Безсмертный.

По его словам, Конституция выписывает все необходимые рамки о режиме военного положения, однако некоторые изменения в законодательстве, внесенные после начала войны в 2014 году, нецелесообразны.

"Абсолютно ошибочным было введение военно-гражданских администраций. На территориях военных действий не работали органы местного самоуправления, и чтобы не возникало проблем в решении бюджетных вопросов, начали вводить ВГА. Скорее всего, это сделали исходя из тактических соображений. Однако никакой необходимости в этом не было", – говорит Безсмертный.

Более подходящим вариантом, по его мнению, было бы введение военной комендатуры.

"При режиме военного положения на территории, где ведутся бои, должно вводиться подчинение военной комендатуре. Все должно быть в руках военных. На остальных территориях должно действовать обычное законодательство в правовых условиях режима военного положения", – подчеркивает Безсмертный.

С тем, что действующая Конституция сейчас не отвечает всем вызовам военного времени, согласен и Бондаренко.

"Конституцию Украины не писали под войну. Впрочем, как и любую другую, если она не является временной. Это общественный договор, определяющий правила жизни общества в целом. Ни одна страна при принятии Конституции не рассчитывает на то, что ей придется жить в состоянии постоянной войны", – объясняет Бондаренко.

Для примера эксперт приводит Израиль, у которого нет кодифицированной конституции, а есть лишь около 11 документов для конституционного регулирования. Несмотря на то, что их приняли еще 70 лет назад и все это время страна живет в состоянии войны, в Израиле до сих пор не могут прийти к общественно-политическому согласию, чтобы закрепить единую конституцию.

"Поэтому написать такую Конституцию, которая будет идеально соответствовать требованиям военного времени, невозможно. И пример Израиля это доказывает. Люди не могут все предусмотреть, обстоятельства очень быстро меняются", – говорит Бондаренко.

Фото: Богдан Бондаренко, эксперт из конституционного права (инфографика: РБК-Украина)

В то же время авторы нашей Конституции все же разработали механизмы действий государства в условиях военного и чрезвычайного положения.

"В редакции Конституции 1996 года предусмотрели экстраординарные правовые режимы, такие как военное и чрезвычайное положение. Но в 1996-м не было ожиданий, что будет долговременная война. В частности, на это указывает срок полномочий президента. У нас нельзя проводить выборы в условиях военного положения. И это правильно. Однако Конституция не предусмотрела, что делать, если война будет продолжаться 5 или 20 лет", – говорит эксперт.

Он отмечает, что сейчас нам приходится самостоятельно "с учетом здравого смысла и многих обстоятельств" принимать решения, по которым Конституция не дает четкого ответа.

"Еще одно уязвимое место – что делать, если государство потеряет президента во время войны. Конституция предусматривает, что полномочия главы государства временно исполняет глава Верховной Рады, однако в весьма ограниченном объеме. Эта норма разрабатывалась для мирного времени, чтобы исключить узурпацию власти, пока страна готовится к выборам. Но такой формат не приспособлен к реалиям военного положения", – объясняет Бондаренко.

Фото: Конституцию Украины приняли 28 июня 1996 (rada.gov.ua)

Что нужно будет изменить после победы

Эксперты сходятся во мнении, что Конституцию Украины нужно будет менять, а некоторые нормы можно нарабатывать уже сейчас.

"Над Конституцией нужно работать постоянно. Стоит уже сейчас создать конституционную комиссию, которая нарабатывала бы новые положения. Нормы Конституции – это живая материя, развивающаяся вместе с обществом, поэтому она требует совершенствования, уточнения и замены. Конституцию не нужно менять прямо сейчас, но нужно анализировать ситуацию и готовить решения для корректировки законодательства. Часть положений уже устарела, и там действительно есть над чем работать", – говорит Безсмертный.

Изменения в Конституцию будут сильно зависеть от того, на каких условиях Украина выйдет из войны, считает Бондаренко.

"Закрепить новое представление об общественном строе после войны возможно и нужно будет, но есть большие риски, что под видом улучшения в Конституцию могут "просунуть" очень плохие вещи. Исследование 2019 года показало, что у нас большинство людей, которые кричат: "давайте перепишем Конституцию" – реально ее не читали. Поэтому можно написать действительно хорошие правила, но если люди не будут их знать – они не будут работать", – говорит Бондаренко.

Нужно ли расширять полномочия президента

В 2004 году Украина внесла одну из самых весомых поправок в Конституцию, перейдя от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления, чем ограничила полномочия гаранта государства.

Этот шаг стал ответом на политический кризис того времени и попыткой предотвратить монополизацию власти. В 2010 году Янукович через суд отменил это решение, однако в 2014-м мы вернулись к парламентско-президентской форме. Вопрос расширения полномочий президента до сих пор остается дискуссионным.

"Украине стоит переходить к парламентской республике только с представительскими функциями президента и стоит расширять власть местного самоуправления. Для этого есть множество видимых причин. В Украине существует два центра исполнительной власти, что фактически разрушает целостность исполнительной власти и разрушает ее ответственность. И причина коррупции в том, что у нас есть два центра исполнительной власти", – говорит Безсмертный.

Каким должен быть статус Крыма после окончания войны

Вопрос будущего статуса деоккупированного Крыма станет одним из ключевых вызовов для украинского конституционного права. Именно статус полуострова был наиболее дискуссионным в 1996 году.

"Самой большей ошибкой при принятии Конституции стала территориальная автономия Крыма. Остальные компромиссы, такие как русский язык или вид большого и малого гербов – незначительны. В Крыму должна была быть либо национальная крымскотатарская автономия, либо он должен был стать обычной частью территориального устройства Украины", – говорит Безсмертный.

Он отмечает, что предоставление Крыму автономии – это решение сессионного зала, поскольку рабочая группа подавала вариант округа со статусом, а не Конституцией Автономной Республики. Поэтому после войны эксперт "видит" полуостров как автономию Кырымлы.

"То есть с полномочиями, которые предусматривает международное право с точки зрения национальной автономии, а не территориальной, как сейчас", – заявляет Безсмертный.

Фото: Роман Безсмертный (инфографика РБК-Украина)

В то же время статус Крыма в Украине будет сильно зависеть от того, как закончится война, считает Бондаренко.

"Статус регулирования Автономной Республики Крым, введенный в 1996 году – один из элементов, создавших проблемы, которые мы получили в 2014-м. Не единственный, не ключевой, но один из них. Поэтому при возвращении Крыма под наш контроль один из сценариев, которые надо рассматривать – полуостров становится обычной областью, но должна быть обеспечена культурная автономия крымских татар", – считает Бондаренко.

В частности, это предполагает внесение изменений в 10-й раздел Конституции, а это – вопрос всего украинского народа, который решается через парламент.

"Поэтому выбираем новый парламент, смотрим на новые реальности и в зависимости от того, что мы имеем, думаем, что делать с конституционно-правовым статусом Крыма", – говорит эксперт.

В то же время, несмотря на критику отдельных положений, оба эксперта подчеркивают: наша Конституция заложила надежные механизмы защиты прав человека и остается одной из самых прогрессивных в мире.

"Конституция достаточно четко выписывает, какие права граждан могут ограничиваться и по каким мотивам – это самое важное в Конституции", – подытоживает Безсмертный.