Европейские стандарты работы правоохранительных органов

15 июня в Брюсселе состоялась межправительственная конференция Украина – ЕС, которая официально открыла первый переговорный кластер "Основы". Это не церемониальное событие.

Более детально о европейских стандартах формирования правоохранительных органов в колонке доктора политических наук и основателя Аналитического центра "Объединенная Украина" Игоря Петренко для РБК-Украина.

Отныне разговор о реформах в Украине переходит в новое качество: мы больше не страна, демонстрирующая добрую волю, а государство, ведущее официальные переговоры о членстве. И сердцевиной этого кластера является блок "Верховенство права", в котором отдельной темой стоит роль, полномочия и способ формирования правоохранительных органов.

Именно поэтому сейчас, на старте, важно честно договориться о системе координат.

Каждое предложение, которое Украина кладет на переговорный стол, должно отвечать двум критериям: оно должно повышать эффективность правоохранительной системы и оно должно соответствовать европейским стандартам – директивам, конвенциям, рекомендациям Венецианской комиссии и GRECO.

Реформы, сконструйованные специально для Украины и не имеющие аналогов ни в одном государстве-члене, в логике переговоров о вступлении выглядят странно. Если мы идем в ЕС, то и отбор руководителей правоохранительных органов должен быть устроен так, как в ЕС.

Что на самом деле является "европейским стандартом"

Здесь стоит сделать уточнение, которое часто теряется в публичной дискуссии. Acquis ЕС не содержит директивы, которая прописывала бы, как именно государство-член назначает генерального прокурора или руководителя полиции.

Европейское законодательство регулирует функционирование правоохранительной сферы: защиту персональных данных в уголовных производствах (директива 2016/680), борьбу с отмыванием средств, защиту обличителей (директива 2019/1937), процессуальные права подозреваемых, работу Европейской прокуратуры.

Стандарты же формирования органов – это прежде всего рекомендации Совета Европы, выводы Венецианской комиссии и оценочные раунды GRECO, которые требуют независимости, добропорядочности, прозрачных и состязательных процедур, но оставляют государствам свободу институционального дизайна.

Поэтому единственный корректный способ проверить любое предложение – посмотреть, как это реально работает в 27 государствах-членах. Не как "должно было бы работать в идеальном мире", а как работает там, где правоохранительная система демонстрирует результат.

Что показывает карта ЕС

Мы в Аналитическом центре "Объединенная Украина" проанализировали процедуры назначения руководителей более 130 правоохранительных органов в 27 странах ЕС и государствах G7 – полиции, прокуратуры, специализированных антикоррупционных структур, служб внутренних расследований. Картина получается значительно сложнее, чем ее обычно подают.

Первое. Открытый конкурсный отбор в ЕС существует, но он не является доминирующей моделью.

Обязательный публичный конкурс применяется примерно в трети случаев – и преимущественно для специализированных органов: антикоррупционных бюро (KNAB в Латвии, BAK в Австрии, KPK в Словении), служб финансовых расследований (FNTT в Литве, FIOD в Нидерландах), органов надзора за полицией (Comité P в Бельгии, GSOC в Ирландии, шведский департамент специальных расследований).

В то же время руководителей "большой" полиции и прокуратуры большинство стран назначает по политико-административной или карьерной процедуре: в Германии, Франции, Италии, Испании, Польше никакого открытого конкурса на эти должности нет.

Есть и противоположные примеры – Ирландия выбирает комиссара Garda Síochána через открытый международный конкурс, Швеция и Финляндия публично объявляют вакансии руководителей полиции, Хорватия и Чехия ввели обязательный конкурс на должность директора полиции.

Второе. Там, где конкурсы есть, комиссия почти никогда не "выдает" одного обязательного победителя.

Стандартная европейская конструкция иная: комиссия оценивает кандидатов, отсеивает неподходящих и подает рекомендацию или перечень подходящих, а назначение осуществляет конституционный орган – правительство, президент, парламент или монарх по представлению правительства.

В Бельгии комиссия по отбору оценивает кандидатов и подает рекомендацию правительству, а комиссара федеральной полиции назначает король. В Латвии Совет юстиции оценивает кандидатов на должность генерального прокурора, но выбирает его Сейм.

В Ирландии после открытого конкурса комиссара полиции назначает правительство. Логика прозрачна: экспертная оценка и политическая ответственность разведены, но обе присутствуют.

Третье – и это принципиально для нашей дискуссии. Ни в одном государстве-члене ЕС в составе комиссий по отбору руководителей национальных правоохранительных органов нет иностранных представителей с решающим голосом.

Когда в Греции говорят об "открытом международном конкурсе" на должность руководителя Национального управления прозрачности, речь идет об открытости для кандидатов, а не об иностранных судьях в комиссии.

Модель с решающим голосом международников – это инструмент переходного периода, который применялся в Украине, Молдове, на Западных Балканах как временный внешний предохранитель в условиях слабого институционального доверия.

Он сыграл свою роль, но выдавать его за "европейский стандарт" некорректно: это скорее стандарт для стран, которые еще только идут в ЕС.

Украинский контекст: что мы на самом деле пообещали

В последнее время активизировалась дискуссия о распространении схемы конкурсных комиссий с решающим голосом международных представителей на более широкий круг органов – речь идет о должностях Генерального прокурора, главы Национальной полиции и директора ГБР. Сторонники ссылаются на обязательства Украины. Так давайте посмотрим, что в этих обязательствах написано на самом деле.

В коммюнике, подписанном в декабре 2025 года вице-премьером Тарасом Качкой и еврокомиссаром Мартой Кос, относительно Генерального прокурора зафиксирована необходимость "провести комплексный пересмотр процедуры отбора и увольнения Генерального прокурора с целью приведения ее в соответствие с лучшими европейскими практиками с привлечением Венецианской Комиссии".

О ГБР – проведение независимого комплексного пересмотра институциональной структуры, механизмов добропорядочности и надзорных функций "в соответствии с лучшими европейскими практиками".

Обратите внимание на формулировки: "комплексный пересмотр", "лучшие европейские практики", "Венецианская комиссия". Там нет ни готового дизайна комиссий, ни требования решающего голоса международников, ни "единого победителя".

Рамка задана, а наполнение – это как раз предмет экспертной и политической дискуссии, которая должна состояться в Украине. Окончательные формулировки появятся в результате этой дискуссии, и именно так работает переговорный процесс.

Здесь уместно вспомнить свежий пример из другой сферы – так называемый "налог на OLX". Первая редакция законопроекта вызвала жесткую критику: специальные счета, доступ к банковской тайне, налогообложение продажи подержанных вещей.

Но после месяцев аргументированной экспертной дискуссии самые конфликтные нормы убрали, появились льготная ставка и необлагаемый порог для мелких продаж – и Рада приняла компромиссный закон, который выполняет и европейские требования, и не бьет по людям.

Это доказывает: когда дискуссия ведется аргументами, а не ультиматумами, компромисс возможен. Тот же подход нужен и в отношении правоохранительных назначений.

Уроки, которые нельзя игнорировать

Честный разговор требует признать и негативный опыт работы конкурсных комиссий в Украине. Были случаи, когда комиссии месяцами и годами не могли определить победителя, и органы оставались без легитимного руководства.

Были отборы, результаты которых оказались настолько противоречивыми, что звучали взаимные обвинения в политизации – причем с обеих сторон. Были ситуации, когда объективно самые сильные кандидаты не проходили дальше из-за процедурных или репутационных оснований, которые так и не были убедительно объяснены публике.

Игнорировать эти уроки и механически тиражировать модель – значит заложить те же риски в еще более чувствительные институции.

Принципы, которые стоит поддержать, – и акценты, которые стоит расставить

Базовые принципы дискуссии не вызывают возражений: независимость комиссии, отбор по заслугам, объективные критерии, повышение эффективности органов.

Более того, значительная часть этих принципов уже работает в действующих процедурах. Вопрос не в принципах, а в трактовках и акцентах – и они должны быть направлены на результат, а не на процесс ради процесса.

Из анализа европейской практики вытекает збалансированная модель. Конкурсные комиссии нужны – это ответ на главный вопрос дискуссии. Но их функция должна быть четко очерчена: проверка уровня компетентности кандидатов и проверка добропорядочности – по декларациям, соответствию образа жизни задекларированным доходам, репутационной истории.

Комиссия отсеивает неподходящих и подает конституционному органу оценки представленных кандидатур. А политическое решение о назначении принимает конституционный орган – правительство, президент или парламент, в зависимости от должности, – как это происходит в Бельгии, Латвии, Ирландии, Швеции.

Из этого вытекает и второй элемент, которого не хватает нынешней дискуссии: усиление политической ответственности за назначения. Если субъект назначения выбирает среди проверенных кандидатов, он не может потом прятаться за комиссию – он отвечает за работу назначенного руководителя перед парламентом и обществом.

Именно так разведение функций работает в государствах-членах: комиссия гарантирует качество "входного материала", политический орган несет ответственность за выбор и результат.

И наконец, место международного компонента. Участие западных экспертов в комиссиях на переходный период – нормальная практика для страны-кандидата.

Но их роль должна быть функциональной, а не арбитражной: международный представитель – это тот, кто лучше всего способен проверить компетентность кандидата в знании и понимании европейских рамочных директив, стандартов Совета Европы, практики ЕСПЧ – то есть именно того инструментария, с которым руководителю придется работать в процессе вступления.

Это более сильная и честная роль, чем решающий голос в кадровом решении суверенного государства, которое ведет официальные переговоры о членстве.

Приглашение к дискуссии

Открытие кластера "Основы" означает, что время универсальных лозунгов прошло – начинается работа с деталями. Способ формирования правоохранительных органов станет одной из самых чувствительных тем блока "Верховенство права", и цена ошибки здесь высока в обе стороны: и консервация закрытых назначений, и дискредитация самой идеи конкурсов из-за неудачного дизайна.

Поэтому приглашаю коллег – юристов, политологов, представителей антикоррупционных институций, международных партнеров – к публичной экспертной дискуссии относительно модели формирования руководства правоохранительных органов.

С аргументами, со сравнительными данными, с честным признанием и успехов, и провалов предыдущих конкурсов. Опыт показывает: именно такая дискуссия, а не обмен ультиматумами, дает компромисс, который работает.

Украина теперь в официальных переговорах – и все наши реформы следует строить по европейским образцам. Включая то, как мы выбираем тех, кто эти реформы будет защищать.