Ярослав Романюк: "На рівні закону судова реформа не вирішить проблеми політичного впливу на суди"
Голова Верховного суду України Ярослав Романюк в інтерв'ю РБК-Україна розповів, що очікує Верховний суд за підсумками судової реформи, які є недоліки в прийнятих за основу профільних законопроектах, чи вдасться судовій системі уникнути впливу політиків, а також проанонсував ще одне подання в Конституційний суд щодо люстрації.
РБК-Україна: Розкажіть, будь ласка, як розширяться повноваження Верховного суду України в рамках судової реформи? Які позитивні для Верховного суду України нововведення закладені в законопроекти, прийняті за основу?
Ярослав Романюк: Ви знаєте, що після прийняття закону "Про судоустрій і статус суддів" 2010 р. Верховний суд має право перевіряти тільки те, чи правильно застосовано норми матеріального права касаційним (касаційними) судами. І тільки в тому випадку, якщо той таки касаційний суд дозволить передати справу на розгляд Верховного суду.
Обидва законопроекти - і президентський законопроект, і законопроект "Самопомочі", взяті за основу, передбачають, що Верховному суду повертається право самостійно вирішувати, які справи розглядати, - так звану процедуру допуску. Це позитивна зміна та одночасно суспільно важливе питання, адже нинішня процедура допуску породжує в суспільстві недовіру до об'єктивності: зараз людина чекає, поки спеціалізований касаційний суд, який, власне, й ухвалював рішення, визначає, чи дозволяти найвищій судовій установі в державі - Верховному суду України - перевірку цього рішення, чи ні. Цими законопроектами пропонується усунути цей недолік.
Наступний позитив - розширення підстав, за якими справа може бути переглянута Верховним судом. Зараз ми переглядаємо справи тільки в тому разі, якщо неоднаково застосовуються норми матеріального права. Обидва законопроекти пропонують, щоб Верховний суд міг переглядати справи також і на підставі неоднакового застосування процесуальних норм. Інша справа, що проект "Самопомочі" передбачає - будь-яких норм процесу, а президентський - зокрема, тільки тих процесуальних норм, які перешкоджають подальшому руху справи та стосуються питань розмежування юрисдикцій.
І ще одне ефективне,на мою думку, нововведення пропонується в обох законопроектах, про які ми говоримо : Верховний суд буде мати повноваження перевіряти та скасовувати рішення судів усіх інстанцій, а не тільки касаційного, тобто Верховний суд отримує право ставити остаточну крапку у вирішенні спору. Зараз ми такого права не маємо і можемо постановити своє власне рішення в поодиноких випадках, коли рішення по суті ухвалював спеціалізований касаційний суд. У всіх інших випадках Верховний суд лише повертає справу на новий касаційний розгляд до того ж таки спеціалізованого касаційного суду.
Президентський законопроект також передбачає ще одну підставу для перегляду справи Верховним судом. Пропонується, щоб достатньою підставою для перегляду було те, що касаційний суд ухвалив рішення, в якому застосував ту чи іншу норму праву всупереч правовим висновкам Верховного суду.
Повернення Верховному суду повноважень узагальнення судової практики також можна вважати позитивом, оскільки основним обов'язком Верховного суду як найвищої судової установи є забезпечення єдності судової практики в державі. Адже, якщо суд відірваний від системи, не володіє ситуацією в середині системи, не знає про тенденції розвитку практики - виконувати таку функцію неможливо.
Тож, сподіваюся, що всі позитивні моменти щодо посилення ролі Верховного суду в судовій системі України в законопроектах збережуться.
РБК-Україна: А які недоліки в цих законопроектах щодо діяльності Верховного суду України?
Ярослав Романюк: На жаль, законопроекти не передбачають жодних превентивних засобів , які б давали Верховному суду можливість не лише виправляти допущені судами помилки, але й робити так, щоб суди помилок не допускали, заздалегідь спрямовувати судову практику в єдине, правильне русло. Як на мене, недоліком обох законопроектів є те, що їх норми передбачають процесуальне втручання Верховного суду України в діяльність судів уже тоді, коли система збій уже допустила й незаконні рішення вже ухвалено. Таким чином Верховний суд більшою мірою лише реагує на вже вчинені судами порушення.
Ми пропонували, наприклад, надати повноваження судам нижчих інстанцій переглядати власні рішення (за ініціативою учасників спору), якщо буде встановлено, що ці судові рішення не відповідають обов'язковому правовому висновку Верховного суду. В такий спосіб система сама б реагувала на недоліки, судова практика вирівнювалася б на рівні нижчих судів і людям не потрібно було б звертатися до Верховного суду в кожній із справ. Погодьтеся, - зовсім не ефективно, коли Верховний суд переглядає десятки однотипних справ і в кожному рішенні вкотре пояснює, як правильно застосовувати ту чи іншу норму закону.
Крім того, одним із превентивних способів запобігання судовим помилкам є процедура преюдиціального запиту. А саме: у державі приймається новий закон і суд першої інстанції, який повинен його застосувати, не впевнений, як саме правильно це зробити . В такому випадку місцевий суд звертається до Верховного суду з проханням розтлумачити норму правильно . Висновки найвищого суду будуть обов'язковими не тільки в цій конкретній справі, а й для всіх інших судів нашої держави, які застосовуватимуть таку норму.
Шкода, але ці пропозиції щодо повноважень Верховного суду в законопроектах поки що не враховані.
Хотів би звернути Вашу увагу ще на один момент. Обидва законопроекти передбачають значне розширення повноважень Верховного суду. Зараз ми розглядаємо близько 750 справ на рік, а очікуємо, що надходити буде понад 10 тис. Тобто навантаження на суддів Верховного суду (наша штатна і фактична кількість - 48 суддів) зросте в рази, але ні один, ні другий законопроект не передбачають ані збільшення кількості суддів, ані інших процесуальних способів і механізмів, які б давали змогу збалансовувати навантаження на суддів Верховного суду, щоб у нас була можливість розглядати справи без затримок. Ми, наприклад, пропонували надати помічникам суддів Верховного суду деякі технічно-процесуальні функції. Наприклад, самостійно вирішувати: чи правильно оформлено заяву, чи правильно сплачено судовий збір і т.п. Погодьтеся, ці дії - не є відправленням правосуддя і не є обов'язковою функцією судді. Проте і цю нашу пропозицію не врахували, і натомість не запропонували нічого іншого .
РБК-Україна: А які взагалі є плюси і мінуси для судової системи в цих законопроектах?
Ярослав Романюк: Почну з плюсів. Беззаперечною перевагою законопроектів є значне розширення та диференціація видів дисциплінарної відповідальності щодо суддів аж до застосування фінансових санкцій. Будь-яка людина, не тільки суддя, побоюється не стільки формального покарання (наприклад, оголошення догани), як негативних фінансових наслідків. Крім того, як на мене, дуже важливо, щоб ступінь відповідальності співвідносився зі ступенем порушення .
Атестацію суддів я також вважаю позитивним нововведенням, адже специфіка судової роботи полягає в тому, що суддя фактично приречений на постійну роботу над собою, на самовдосконалення, на підвищення свого професійного рівня. Проте на сьогоднішній день стимули, які б змушували суддю підвищувати свій кваліфікаційний рівень, фактично відсутні. Як наслідок, чимало суддів давно зупинилися в своєму розвитку, а це негативно позначається на якості та ефективності правосуддя. Головне, як саме механізм проведення атестації суддів буде реалізовано на практиці та чи не стане він інструментом для розправи над "неугодними" суддями, бо в ідеалі систематична атестація суддівського корпусу повинна стати дієвим стимулом до підвищення кваліфікації. Але ефективність запровадження такого механізму залежить і від того, хто саме буде проводити таку атестацію.
Як відомо, єдиним органом у нашій державі, який вирішує питання притягнення суддів місцевих та апеляційних судів до дисциплінарної відповідальності, є Вища кваліфікаційна комісія суддів. Таку ж систему централізованого розгляду дисциплінарних питань пропонується зберегти й надалі. Але ж в Україні майже 9 тис. суддів, а до складу ВККС зараз входить всього 11 фахівців! Щороку суди розглядають близько 4 млн. справ, поскаржитися на суддю може будь-хто, кому відомі якісь факти про допущені суддею порушення. От і скажіть, чи може один-єдиний орган, розташований у столиці, оперативно розглянути кожну скаргу на дії судді? Можу сказати, що таких скарг, що надходять з різних районів і областей України, ще до початку роботи ВККС вже накопичилося понад 13 тисяч... І на цих фахівців, що входять до складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, законопроектом пропонується покласти відповідальність за проведення ще й систематичної атестації всіх суддів.
Ми пропонували на місцевому рівні створити регіональні кваліфікаційні комісії суддів, до складу яких увійшли б і представники громадянського суспільства, наприклад, - знані правники, які користуються довірою й повагою людей. На мою думку, такі комісії були б ближчими і до людей, і до суддів, а отже - розглядали б скарги на дії суддів швидше й об'єктивніше. Але й цієї нашої пропозиції автори законопроектів поки не підтримали.
РБК-Україна: За основу прийняті два законопроекти. Якщо вони обидва будуть прийняті в цілому, чи не буде колізії, адже в законопроектах є відмінності?
Ярослав Романюк: Ви, певно, вже знаєте, що у Верховній Раді України планується створити робочу групу для напрацювання спільного проекту закону. Бо значною мірою і один, і другий сповідують однакову ідеологію, містять однакові пропозиції
РБК-Україна: На Вашу думку, коли можна очікувати перших результатів судової реформи? І взагалі, чи буде ця судова реформа успішною?
Ярослав Романюк: Ця судова реформа пропонує більшу прозорість, відкритість судів. Це має позитивно позначитися на поінформованості суспільства про щоденну діяльність суддів. І в цьому плані, безумовно, буде мати успіх. Але, як відомо, принципи побудови та функціонування судової системи в Україні закладені саме в Конституції. Тож для більш радикальних, глибинних змін, для більш відчутних результатів необхідні конституційні зміни. Тому надто швидких результатів поки очікувати не варто. Та й не стільки від самого факту прийняття закону залежать результати, а від того, наскільки своєчасно та ефективно цей закон буде впроваджуватися.
Яскравим прикладом розбіжностей між ідеєю закону та його виконанням можна назвати розбіжності, що виникли між ідеями, закладеними до Закону України "Про відновлення довіри до судової влади в Україні", ухваленого у квітні минулого року, та виконанням цього закону.
Складається враження, що тільки судова влада і прагнула виконання цього закону: першим заповнив свою квоту в складі Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів, створеної цим законом, Верховний суд і призначив до цієї комісії 5 членів - суддів у відставці. Ще 4-х членів згодом делегував Урядовий уповноважений з питань антикорупційної політики. А Верховна Рада України жодного представника (а квота - 5 осіб) для роботи в Тимчасовій спеціальній комісії досі так і не делегувала, а відведений законом час для роботи комісії - майже вичерпано. Як можете переконатися на цьому прикладі, найвищий політичний орган нашої держави, з одного боку, продовжує звинувачувати суди в усіх гріхах та в політичній заангажованості, з іншого - сам не поспішає змінювати ситуацію на краще.
РБК-Україна: А чи виключить можливість впливу політики на судову владу запропонована судова реформа?
Ярослав Романюк: Як таких, фактів політичного впливу може й не бути, але можливість його застосування залишатиметься, поки не буде внесено відповідних змін до Конституції України. Що я маю на увазі? На перший 5-річний строк суддів призначає Президент - політична фігура. Обирає суддів безстроково, звільняє таких суддів із посад, надає згоду на арешт і затримання судді парламент - політичний орган. У складі Вищої ради юстиції (органу, який ініціює питання звільнення суддів, вирішує питання дисциплінарної відповідальності суддів) з 20 членів лише 3 - судді, обрані суддями. Решта - знову ж таки представники парламенту, Президента, прокуратури, Міністерства юстиції. Тобто в усіх цих органів існує опосередкована, але дієва можливість використовувати політичний вплив на судову систему.
На рівні закону судова реформа цієї проблеми не вирішить. Незалежність суддів закріплена в Конституції України, але в тій же Конституції передбачено, що добір суддівських кадрів відбувається за участі представників інших гілок влади. Поки буде так, можливість застосування політичного впливу на суддів залишатиметься.
РБК-Україна: До слова про політичний вплив і суддівську незалежність. Як відомо, нещодавно Президент подав до Верховної Ради законопроект про скасування недоторканості депутатів та суддів. Як Ви ставитеся до такої ініціативи? Чи не є вона загрозою суддівській незалежності?
Ярослав Романюк: Знаєте, хату починають будувати не з димаря, а з фундаменту. Я - прихильник дотримання європейських стандартів, і вони свідчать, що недоторканість суддя повинен мати, але - тільки функціональну. Це означає, що суддя має бути захищений від арешту, затримання чи кримінального переслідування, але тільки в тому випадку, якщо інкриміновані йому злочини пов'язані зі здійсненням правосуддя. В усіх інших випадках при вчиненні кримінально-карних дій суддя не повинен мати жодного імунітету.
Поки що в нашій державі є чинною повна недоторканість суддів. За це свого часу нас критикувала Венеціанська комісія. Але, на мою думку, нам не варто сліпо й бездумно копіювати ті чи інші стандарти європейських країн, якщо реалії нашого життя ці стандарти можуть спотворити. Хто може за нинішніх умов гарантувати, що звинувачення проти судді буде розслідуване об'єктивно, оперативно та якісно? Хто дасть 100% гарантію, що обмежена недоторканість суддів не призведе до переслідування "неугодних", а то й до зведення рахунків? Не можна виключати, що обмежена суддівська недоторканість в тій ситуації, яка зараз склалася у нашій державі, слугуватиме додатковим чинником політичного впливу на суддів та ще й може стати страшною зброєю в руках тих, хто захоче усунути суддю від розгляду конкретної справи.
Я переконаний, що до запровадження функціональної недоторканості суддів нам варто йти. Але - тільки поступово і виважено. Як на мене, обмежена недоторканість суддів повинна стати вінцем побудови якісної, оперативної та ефективної правової, правоохоронної системи..
РБК-Україна: На закінчення розмови хочу поцікавитися долею конституційного подання Верховного Суду України щодо конституційності деяких положень закону "Про очищення влади". Вам відомо, на якій стадії розгляду воно зараз перебуває?
Ярослав Романюк: Наскільки мені відомо, поки що вирішується питання про відкриття конституційного провадження за нашим поданням. Конституційний суд нам не відмовив, але й не відкрив його.
РБК-Україна: Верховний суд не планує відкликати своє звернення з Конституційного Суду України?
Ярослав Романюк: У поданні ми просимо Конституційний суд перевірити на предмет відповідності Конституції України деякі положення закону "Про очищення влади", адже маємо сумніви в цьому. За таких обставин порушувати питання про можливість відкликання нашого подання можна буде за однієї обов'язкової умови: якщо законодавець внесе зміни до закону, приведе його норми у відповідність до Конституції й таким чином будуть усунуті ті недоліки закону, на яких наголошував Верховний суд.
Наше конституційне подання, подане в листопаді 2014 року, стосувалося лише окремих положень закону "Про очищення влади" щодо судової системи. Але вже зараз у судах перебувають на розгляді 305 справ за позовами працівників міліції, прокуратури, СБУ, фіскальної служби та інших органів державної влади, які потрапили під першу хвилю люстрації, тобто були звільнені без будь-яких перевірок лише тому, що обіймали певну посаду в той чи інший час. Ці працівники звертаються до суду з позовами про поновлення їх на роботі.
У судів, які розпочинають розгляд таких справ, виникають сумніви з приводу конституційності також і норм закону "Про очищення влади", які стосуються вже не суддів, а тих чи інших категорій працівників органів виконавчої влади, правоохоронних органів. Зараз вже 63 суди направили до Верховного Суду України звернення, в яких просять ініціювати ще одне конституційне подання на предмет перевірки на конституційність інших положень закону "Про очищення влади" (п.п. 7, 8 ч. 1 ст. 3), в який йдеться, що без будь-яких перевірок мають бути звільнені керівники, заступники керівників самостійних структурних підрозділів центральних та регіональних органів влади.
Думаю, що ці 305 справ і 63 звернення судів - тільки початок. Із зростанням кількості звільнених осіб зростатиме кількість позовів і звернень судів до Верховного суду. Зараз ми вивчаємо аргументи судів, які просять нас це зробити.
РБК-Україна: Але чи в компетенції Верховного суду звертатися до Конституційного суду щодо конституційності окремих положень закону, які не стосуються суддів?
Ярослав Романюк: Верховний суд за власною ініціативою може самостійно звернутися до Конституційного суду з поданням і просити перевірити на конституційність ті норми закону, що стосуються судової влади, судової системи, статусу суддів. Прикладом цього повноваження якраз і є наше конституційне подання, внесене в листопаді 2014 року.
Водночас процесуальні кодекси (для прикладу, ч. 5 ст. 9 КАС України) містять норму, яка передбачає, що місцевий суд, в якого при розгляді конкретної справи виникають сумніви щодо конституційності будь-якого закону, має право звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання щодо внесення до Конституційного Суду України подання з приводу конституційності закону чи іншого правового акта.
Саме цю норму процесуального закону застосовують суди, які зараз спрямовують звернення до Верховного суду. У судів виникають сумніви щодо конституційності норм закону "Про очищення влади", які стосуються не суддів, а інших категорій працівників, адже судді зараз розглядають конкретні справи.
Не виключено, що нам доведеться вносити ще одне конституційне подання до Конституційного Суду України.
РБК-Україна: То який же вихід із цієї ситуації?
Ярослав Романюк: Як на мене, найефективніший шлях - внесення змін до закону "Про очищення влади". Венеціанська комісія в грудні минулого року надала свій висновок щодо цього закону, розкритикувала його та запропонувала Україні протягом трьох місяців внести зміни до закону. Відомо, що такі зміни готуються, також очікується приїзд членів Венеціанської комісії в Україну для надання експертної допомоги в цьому процесі.
Дуже сподіваюся, що представники від України, автори законопроекту дослухаються якщо не до Верховного Суду України, то хоча б до поважної європейської інституції - Венеціанської комісії й до закону "Про очищення влади" оперативно буде внесено потрібні зміни. Якщо закон "Про очищення влади" буде приведено у відповідність до Конституції України, зрозуміло, відпаде не тільки необхідність розгляду вже внесеного конституційного подання, а й потреба вносити нові.
Розмовляв Ілля Іванов
